浅析地方政府行政审批制度改革的演进路径和困境

摘 要：改革开放以来，如何在日趋激烈的区域竞争中占据有利位置，抓住机遇，实现跨跃式发展，成为各地方政府的目标与任务，各地方政府也为之竞相采取相关优惠政策和整治措施，以实现招商引资的扩大和施政环境的优化。在这样的背景下，地方政府行政审批事项过多过滥、以审批替代管理、审批行为不规范，以及新企业难注册、群众找人办事难、项目难通过等一系列问题既成为了社会热点问题，也成了政府再造的重点任务。地方政府行政审批制度改革涉及方方面面，是一项牵引力大、效果显著的系统性改革，关系到能否建设一个社会信任、企业认可、公众满意的有效、有为的政府。在这一系列改革过程中，逐渐形成了独特的演进路径，但也不断面临新的难题和困境。

关键词：行政审批；改革；演进路径；困境

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0171-02 一、基本概念 （一）行政审批

目前，国内学术界还没有形成一个一致认可的、权威准确的有关行政审批的概念，各个学者从不同角度、不同学科

出发，都给出了不同的定义，这里只做简单描述。最早对行政审批的权威定义，是2001年12月11日国务院行政审批制度改革工作领导小组印发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发[2001]1号），该文件的表述为：“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”这是一个当时较为普遍的定义。行政审批是实现政府行政管理目标的一种事前管理行为，政府通过行政审批规范社会各个项目和活动，通过允许和禁止来引导社会活动，实现政府目标的同时维护公共利益。它既是权力和义务的统一，又具有时效性和一定的自由裁量权，是一种具有法律效力的行政行为，通过行政审批可以实现配置资源、控制风险、维护秩序等目标。

（二）行政审批制度和行政审批制度改革

行政审批制度就是关于行政审批的审批范围、审批权限、实施机构、实施程序和审批责任等内容的一个完整体系。行政审批制度改革，简单来说，就是指对当前行政审批制度中所存在的与我国现阶段实际发展不相适应的审批项目和出现的问题进行调整、修改和变更。行政审批制度实质上也是一种资源、权力和各种权益的分配制度，在变革过程中也

必然包含着错综复杂的利益和矛盾冲突，而这些又冲击并深刻影响着改革的进程、路径和战略安排。 二、地方政府行政审批制度改革的演进路径 任何事物的变化发展都离不开其内在规律和外部环境的影响，地方政府行政审批制度改革中出现的问题反映了地方政府行政管理的问题，而实施行政审批制度改革则体现出了我国推进政府转变职能，提高治理能力进而实现善治目标的决心和能力。自改革开放以来，我国从中央到地方对政府行政审批制度开展了多次改革并形成了独特的演进路径。 （一）从简化事项到整体优化

简化行政审批事项一直是历次地方政府行政审批制度改革的重点，它能够起到化繁为简的作用，既方便各审批部门也方便申请人。但是从政府为申请人提供优质服务的层面上看，事?简化忽视了审批事项之间的关联性，没有描绘出申请人所需的完整申办流程，对申请人的指导帮助不够充分，对于服务型政府的构建显然这一点还远远不够。条块分割的政府管理体制，政府对事权和事项按层级、权力分工进行的划分往往造成申请人办成一件事需要来回奔走于几个不同的部门。因而只有着眼于行政审批的整体优化，才能消除审批许可中的条文抵触、交叉重叠和“踢皮球”现象，才能进一步解决审批的碎片化问题，从而提高审批部门的整体办事效率，提升政府的整体效能。当前，“一站式”政务服务中

心的创新实践，丰富了行政审批制度改革的服务性内涵和整体性要求，利用信息化技术整合数据，建立无缝链接的审批服务流程，提供不受时空限制的咨询服务，打破不同审批部门的边界，使得审批服务真正面向公众。从这一点看，整体优化是简化事项的延续和深化，在提高公众对政府认同感的同时也促进了政府整体运作的改进。 （二）从管制审批到方便申请

行政审批是政府规制的表现，管制行政带来的官本位观念和对市场经济的制约，不受限制的权力带来的寻租和腐败以及地方保护主义都形成了对地方政府行政审批的诟病，这也是因为管制审批着眼于控制行政审批的活动和结果，注重权力行使。随着新公共管理、新公共服务理论的引进，许多观点被逐渐接受和认可，政府、公众、学者对建设服务型政府也逐步达成了共识。在此背景下，地方政府行政审批也开始从注重管制逐渐变为重视方便申请，开始注重尊重申请人的意愿和感受，出发点是让申请人享受更加快捷、方便的服务。通过改变理念，转变服务方式，使得申请人对审批部门更加认可、更为满意，从而进一步提升政府公信力，使得行政审批的公共价值得到更为充分的体现。 （三）从重视权力到注重责任

行政审批过程中，许可权只有不扭曲才能更好地发挥权力应有的作用，申请人的合法权益才不会被侵害，才能使行

政审批不会成为寻租和腐败的温床，才能使行政审批真正成为社会公平秩序和市场秩序的维护者。因此，注重行政审批权行使的同时要更加重视其背后的责任，加强对这一公权力的监督。随着行政审批制度改革的深入开展，地方政府应借助信息化技术和通过构建政务服务中心，加强行政审批的监管力度、丰富审批方式，开始重点关注如何促使审批职能公开透明、审批责任明确并使监督工作得到进一步强化。 （四）从重视改革方式到注重体制创新

随着地方政府行政审批制度改革的不断深化，单纯变革审批方式的局限性已逐渐显现，这必然要求改革能够与政府职能转变和政府管理体制创新相结合，从而建立起与社会主义市场经济、社会主义法治社会、社会主义民主政治相适应的新型行政审批体制。行政审批制度改革不可能脱离政府现行的管理体制孤立地实现根本性变迁和单方面创新，行政审批制度改革的体制创新应该与未来政府定位的制度体系、与能体现行政体制改革变化趋势的制度框架等逐步达到健全和完善的动态均衡，最大程度地实现地方政府行政审批制度改革的现实作用和价值目标。 （五）从传统审批转向注重搭建智能服务平台

地方政府传统行政审批改革注重审批项目数量上的合并与减少，随着市场经济的发展和全面深化改革的推进，这一模式显然已经不能适应政府职能转变的要求和行政管理

体制改革的需要，因此还应充分利用互联网和信息技术，搭建智能服务平台，提升政府“一站式”服务能力。地方政府要加快依托互联网大数据和云计算等信息技术的发展与应用，提升政府网上办事能力和服务水平，推动审批信息系统的数据集成，促进信息公开和不同审批部门共享审批信息资源与数据，方便企业和社会公众更加快捷方便地了解所申请项目的详细情况。地方政府还应加快建设电子政务与电子行政审批服务系统，通过依托电子政府的信息化建设，搭建起电子审批系统，实现审批服务的电子化与智能化，缩短审批时限，削减审批成本，提高审批效率。 三、地方政府行政审批制度改革的困境

地方政府行政审批制度改革需要和制度创新、体制创新有机结合起来，对行政审批的重构和改革是一项十分庞大和复杂的工程。这必然不是一项能够容易完成的任务，不可避免地要面对巨大的阻力，在改革过程中不断面临着各种各样的难题与困境。

（一）利益冲突的阻碍

地方政府行政审批制度改革将审批部门的审批许可权及其行使方式作为改革对象，自然会演绎为对其现实权益的剥夺、削弱，相关部门的利益也将或多或少遭到削减。既然地方政府行政审批制度改革的实质是简政放权并要求审批部门对不合理的既得利益进行放弃，在现实利益面前，审批

部门上上下下面对这样的利益冲突时必然会选择坚守阵地，维护自身利益，阻碍改革的深入推进。 （二）行政体制的僵化

在集中统一领导的条块分割、分层授权的行政管理体制下，地方政府行政审批制度的体制性弊端可表现在两个方面：一方面是审批部门繁多，流程环节复杂，权职冗杂的同时责任缺失；另一方面是缺乏完善的监督机制，普遍存在着审批权益部门化，政府权益部门化的现象。这两方面突出了地方政府审批当中的集体性公权私用，这也就说明改革固有的行政审批制度，必然会触动传统僵化的行政体制并受其束缚。

（三）缺乏充分的法律依据

地方政府行政审批制度改革缺乏严格的法律基础，《行政许可法》存在着规范性发条过于原则、限制性表述过于简洁的情形，对行政审批的行为缺少强制要求，对解决当前行政审批制度改革中出现的问题缺乏有针对性的明确指引，加之法律法规的修订完善带有滞后性，许多急需的法规、规则和法条迟迟不能出台，使得地方政府行政审批制度改革缺乏充分的法律依据。

（四）传统观念的束缚

我国几千年来的专制统治，加之长期计划经济的影响，审批的无处不在，使人民群众对政府有着高度的依赖性；另

一方面，转型期市场混乱、社会无序等问题的出现，也加大了人民群众需要行政审批的呼声。从历次行政审批改革的经验上看，地方政府行政审批的行为方式和惯性思维并没有得到根本转变，行政审批仍是政府把自身意图加之市场的工具和手段。因此，观念上，政府管制成为了理所当然，政府官本位思?S也进一步加强。而在审批机关内部，由于传统思维的影响，政府审批工作人员对行政审批制度存在问题的认识不足、对其规律揭示不够、对改革价值认识不深以及服务理念的缺失，都导致改革的进程和效果大打折扣。 四、小结

总之，地方政府行政审批制度改革在其漫长的发展过程中形成了独特的演进路径，也陷入了新的困境。改革不能沿用原有的思维方法和实施路径，要把握其内在规律，充分认识其所处困境，才能突破原有瓶颈，把行政审批制度改革的静态清理和动态管理结合起来，进而化解改革工作的困局，掌握足以支持改革推进的方法，推动地方政府行政审批制度改革的进一步开展。 参考文献：

[1] 黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东深灰科学，2015，（4）.

[2] 王建华.深化行政审批制度改革的困局与出路[J].西南民族大学学报，2013，（12）.

[3] 鲁彦平.我国行政审批制度改革的基本路径与系统反思[J].领导科学，2016，（1）.

[4] 程惠霞，康佳.我国行政审批制度演进轨迹[J].改革，2015，（6）.