增强我国预算监督机制的若干思考

增强我国预算监督机制的若干思考

【摘要】 文章从预算监督的理论依据入手，通过分析西方国家政府预算监督机制的特点，探讨当前我国预算监督机制存在的问题，提出完善我国政府预算监督的法治建设、明确我国政府预算监督主体的权责、形成有效的公众监督机制、规范预算编制等思路。

【关键词】 政府预算； 预算监督； 机制

国家预算作为国家的基本财政计划，是具有法律效力的技术性文件，其强大的法律约束力是其职能作用得以充分发挥的前提。近年来，在我国公共财政机制的建设进程中，预算管理制度本身的改革增强了预算管理的计划性、法治性、公开性，取得了显著的成绩，但与西方发达国家相比仍有较大差距，还存在着预算监督的法制保障不完备、监督机制不完善等问题。因此，有必要借鉴西方发达国家政府预算监督的有益经验，逐步改善我国政府预算监督机制不尽完善的问题，不断提高预算管理水平，从而促进我国经济社会有序发展。

一、预算监督的理论依据

（一）委托—代理理论

委托—代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初。委托—代理理论认为，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义经济人假设下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，从而产生逆向选择和道德风险问题。委托人为实现既定的目标，必须设计出一种合适的激励机制和监督机制（主要有基于行为的监督机制和基于结果的监督机制两种）以限制代理人偏离委托人的行为，促使代理人会像为自己工作一样去努力行动。

目前世界多数国家的人口规模、地域范围、公共事务都是庞大繁杂的，所以从技术效能角度来看，即使是实行民主决策、民主管理，也不可能让每个人直接地参与公共事务的管理，而是直接实行间接民主，即采用公共权利的委托代理机制。委托代理关系的实质是委托人不得不对代理人的行为后果承担风险。如今，委托代理关系也不仅仅局限于经济领域，它可以“存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上”。政府的委托代理存在多重委托与多重代理，政府财政活动中的多层委托链条是：原始代理人——委托人民代表（议会）——委托政府——委托财政部门——委托政府行政部门和国有企业。因此，在一切委托代理机制中都必须有对受托者的约束、控制、监督，监督是构成委托代理机制的必要环节。从原则上讲，对受托者的监督是为了更好地实现受托者的目的。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，受追求个人利益和部门利益的驱动，政府往往会违背委托人的期望，发生“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，必须建立健全预算监督机制。

（二）分权制衡理论

分权制衡理论即“三权分立”学说，是西方宪政理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。该理论认为，绝对的权力必然导致绝对的腐败，权力只有分离和相互制衡才能实现有效监督。

分权理论的思想源泉可以追溯到古希腊的亚里士多德，他在《政治学》中提出，“一切政体都有三个要素——议事机能、行政机能和审判机能。”18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠提出了系统的分权与制衡学说，从而为西方现代政治制度提供了基本框架。孟德斯鸠提出把国家的权力分为立法权、行政权和司法权三种，并且认为必须将这些权力分开，分别授予不同的机关。三权不仅要分立，而且要相互制约。孟德斯鸠认为，在某种意义上，制约比分离更重要。孟德斯鸠的三权分立与制衡学说是集西方分权思想之大成的一个完整体系。概括起来，其基本内核包括三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互监督制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构具体负责行使。

（三）公共财政理论

公共财政理论包括四个方面的基本内容，其中之一就是以公共选择理论作为财政决策定位的理论依据。而西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好，并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策，预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。公共财政理论要求财政监督。从财政职能的定位上看，政府配置资源的领域是弥补市场失灵，其社会效益远远大于经济效益，由于政府工作人员的“经济人”行为，可能导致政府职能的错位；从财政支出的定位看，公共需要是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务是代表全社会共同利益和长远利益的事务；是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。因此需要预算监督政府行政中的短视行为。从财政资金的筹集方式看，预算监督可以避免公共权力的滥用；从财政决策的定位看，预算监督可以保证预算的编制和执行都符合公众的根本利益。

二、西方国家政府预算监督机制的特点

（一）预算监督法制化程度较高

在西方发达市场经济国家，政府预算决策程序不尽相同，但在重要的决策程序上却是一致的，即具有较强的规范性和稳定性。其原因在于法治的作用。这就是用法律来划分政府各部门间的事权与财权。在西方国家的宪法中，通常有大量的涉及财政预算方面的条款，其中相当一部分是对预算问题作出的规定，有的甚至非常详细，涉及到预算活动的各个环节。

严格的法律约束使政府预算的预先计划功能得到实现。立法机关充分行使国家预算权，政府预算的各个环节都必须在严格的法律制度约束下进行，任何个人，包括最高行政长官，都无权改变任何预算项目。在日本，管理监督将依法监督放到了首位，国会、审计和财政部门对财政支出管理监督的职责、程序，均以法律为依据；美国1921年通过的《预算与会计法案》，对预算监督的具体程序和内容作出详细的规定。

（二）预算监督贯穿于预算编制、执行的全过程

1.西方国家在编制方法上大体上是一种“主动编制”的预算。西方国家的政府预算，无论县长、市长，还是州长甚至总统，都要为本级政府总收入和总支出制定总目标。在美国，编制预算的第一阶段首先是预算局根据自己掌握的信息直接编制政府各部门的预算。预算局拿出一套预算后，再与各部门见面，是一种“主动编制”的方法。

2.编制滚动预算，进行收支预测，政府预算实行跨年度约束。西方国家多数编制滚动预算或中期规划，进行收入与支出预测。收入预测细至每月都要对各税种进行逐个预测与分析。支出预测又根据数额大小的不同而采取统计方法或因素分析方法。这显然有助于了解将来的社会经济发展信息，使得政策制定者可以适时提出相应的对策。

3.时间充分的预算审议制度，使预算的规范化真正得到了体现。预算编制及论证时间长，从时间上保证预算过程的规范化。西方国家预算编制与论证过程一般都比较长。例如，法国议会从每年10月份的第1周开始讨论预算案，直到12月份，议会审议预算的时间长达3个月。德国议会审议预算的时间有3个多月。（表1为预算编制模式的国际比较简表）

（三）预算监督机制健全

预算监督权力之间的合理配置和相互制衡是西方发达国家有效实施预算监督的一大特色。各国在分权制衡原则的指导下，已经形成议会或国会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督相结合、多层次的预算监督机制，大大提高了监督的效率。首先，预算监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程监督的力度有强有弱，但预算监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。其次，相对独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算情况的重要机构。再次，预算资金管理和使用部门对政府预算行为实施内部监督。为确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效地履行职责，政府首脑和部门负责人有必要对各个政府部门行为进行内部监督，防范可能的违法违规行为，划分和界定相应的经济责任。

三、中西方预算监督机制背景的比较

（一）预算制度建立的背景不同

西方预算制度的建立和完善，是西方社会从封建专制逐步走向民主法治制度过程的缩影，预算制度和预算监督的建立是公共财政取代王权财政的标志。西方国家的预算制度和预算监督建立的背景是市场经济体制和公共财政模式。我国于1994年通过的第一部《中华人民共和国预算法》对我国强化预算的分配和监督职能起到了积极的作用，但在制度设计上还存在一些计划经济时期的思维。

（二）人民代表大会制度与西方政治制度有本质不同

当今世界各国，代议机构对政府预算的审查和监督，主要目的在于立法权与行政权之间的相互制约，避免权力的滥用。我国是人民民主专政国家，实行的是人民代表大会制度，与西方政治制度有本质不同。但权力应受到制约却是共同的。人民欲真正实现当家做主，作为公共权力制衡器的人大及其常委会必须制约预算权力，防止政府权力扩张和滥用，这既是人民正当的权力要求，也是宪法赋予人大的神圣职责。

（三）预算监督的重点不同

我国预算监督的内容包括立法对政府的预算监督和政府财政等部门对其他各部门与单位的预算监督两部分。西方多侧重于立法对政府的预算监督，在其监督主体中，立法机构是第一位的；而我国更多强调上级财政对下级政府、财政等部门和对其他各部门与单位的预算监督，预算监督作为财政监督的一部分而存在，而财政监督的主体被明确为财政机关。

（四）预算监督具体程序上的差异

在西方，通常政府预算支出、监督检查、具体支付是相对分离、相互制衡的，一旦发生冲突，也有具体明确的解决冲突的程序机制。如法国通过财政监察专员制度和财政公共会计制度进行财政监督与检查。我国在政府预算支出、监督检查与具体支付方面，其相互分离与制衡程度较西方弱，若有冲突，通常是靠领导从中调解，缺乏具体解决机制。

四、我国政府预算监督机制的现状分析

虽然近年来，我国财政部也陆续颁布了相关行政法规，财政立法速度加快，预算监督工作逐步走向法制化、规范化的轨道，部门之间的积极配合形成了较好的联动效应，提高了预算监督检查的整体效能。但与发达国家的比较来看，当前我国预算监督体系还存在以下问题：

（一）预算监督的法制保障不完备

我国《宪法》及《预算法》对人民代表大会及其常务委员会审批、监督预算

只作了原则性的规定，而对于审批、监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无专项法律规定，实际上预算审批、监督工作仍然难以进行。立法不完备，缺乏明确具体的法律依据，预算监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致在财政监管执法上尺度偏松，手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。

（二）相关法律之间存在相互冲突

我国现有的法与法之间还存在相互冲突问题，使预算执行和预算管理工作无所适从。我国现在除了《预算法》以外，农业、科技、教育等方面的法律和卫生、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对地方财政相应项目的支出作了具有约束性的规定。但因法律间衔接问题导致财政部门执行预算时无法完全满足这些规章“法定支出”的要求，预算执行起来困难重重，也使各地的预算管理工作无所适从。

（三）财政预算监督理念滞后

目前在财政预算监督工作中，一些地方往往局限于就预算监督而预算监督，只注重了对预算资金安排的合法性审查，常常忽视对资金安排合理性及资金投入产出绩效的评价。在当今社会转型时期，面对法律相对滞后的现状，要树立新的预算监督理念，即财政预算监督应做到合法性审查与合理性审查并重，注重监督政府财政预算运转中的情况，督促政府及时改进，以提高财政预算监督的质量。

（四）财政监督中绩效考核指标缺少客观的评价体系

目前在我国已有的财政监督绩效考核指标体系中，还缺少准确反映预算客观性的指标，多数考核指标的选定多是以收入、支出的金额、完成进度为主，科学性、公正性有待提高。因此，财政监督存在较多的漏洞，各种打擦边球的违法犯罪现象不断出现，蚕食着国家和公众的利益。

（五）预算活动顺序倒置，不利于有效监督

从预算编制的时间看，国务院每年1月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月1日起至12月31日止。这就是说在预算年度开始后，预算还处于编制中。各级人民代表大会一般在2月下旬3月初才召开，这就造成预算先执行、再编制、后审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。

五、浅析我国政府预算监督机制现状的成因

预算涉及经济社会发展的方方面面，预算监督问题的成因，同样是多方面的。

（一）预算法律制度适应性、法定性和科学性不强

一是预算法律适应性不强。目前，各级财政的收支结构及管理内容等发生了重大改变，而以预算法为核心的财政法律制度未相应作出调整，已不适应形势发

展的要求。二是法定性不强。从实践来看，财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，如目前已有教育法、农业法等法律超越预算法。三是科学性不强。由于目前没有出台规范和调整中央与地方政府之间收入分配关系的法律，无论是预算编制和执行，还是财政收入和支出，都存在制度性缺陷。

（二）财税体制与预算体制不完善

一是收入分配体制不完善。实行分税制后，有效地增强了中央财政的调控能力，但中央与地方政府事权与财权相匹配的问题未能得到根本解决，许多地方财政越来越依赖于中央的转移支付、税收返还，给地方政府预算编制、执行和监督带来了一系列问题。二是支出政策不完善。随着国家改善民生力度的加大，需地方政府配套资金的政策越来越多，对地方财政预算带来了较大冲击。

（三）我国财政信息公开法规和细则不明确

一是财政信息公开的法定依据不全面。目前，我国在《政府信息公开条例》中对于财政信息公开的规定比较简单，只是大概规定了政府部门应当主动公开或者接受申请公开政府信息，但在具体操作上，对一些十分复杂的问题没有明确和细化。二是政府机构缺乏主动公开信息的意识。在任何国家，官员都具有很强的意愿去人为制造政府与公众之间的信息不对称。三是技术和管理因素对财政信息公开的影响。财政信息公开不仅涉及制度问题，而且还包含着复杂的技术要求和管理因素，比如预算分类、预算科目设置、政府的预测统计能力在管理中的应用等一系列问题，制约了预算监督向广度和深度推进。

六、增强我国政府预算监督机制的基本思路

如果从表面层次看，预算编制的改革仅仅是属于编制技术的改进，而西方有几百年的编制经验和先进的编制技术，我们完全可以引进或借鉴过来；从更深层次分析，我国预算编制的改革更是一场政治机制改革，在其背后是对多年形成的利益格局的重大调整。针对预算监督中存在的问题具有多样化、分散化的特征，当前解决预算监督问题的关键在于构建一个规范、高效、便于实施的预算监督机制，主要有以下几个方面：

（一）完善我国政府预算监督的法治建设

对我国而言，增强财政预算监督机制，必须从完善预算基本法律制度入手，要站在法律的高度理解和规范预算管理的各个方面。通过建立以立法机关为主导的预算管理法律制度，依法界定政府预算的边界，增强立法机关审查批准预算的可操作性，使专门委员会成为预算审批监督的核心等措施，健全预算编制、预算漏查批准机构等预算主体资格制度、预算管理职权划分制度、预算监督制度和决算制度等。

（二）明确我国政府预算监督主体的权责

完善我国政府预算监督，必须建立适合我国国情的、合理的政府预算监督协调机制。包括人大、政府机关、司法机关、公众及社会组织在内的各监督主体，在监督过程中应做到交换情报、共享信息、协调任务，对预算监督各主体的职能与权限以及各主体之间的分工协作关系加以科学界定，从而真正做到依法监督，依法行政，使有限的政府预算监督资源得到最大限度、最高效率的发挥。

（三）形成有效的公众监督机制

为推动我国民主政治的建设，强化预算监督，应提高政府预算活动透明度，减少政府预算活动中的信息不对称程度。即财政主管部门应适时向公众提供关于过去、现在和预测的政府预算活动的充分信息，给公民表达意愿、参与公共选择的机会，从而有效提高预算决策的透明度，防止权力的滥用。

（四）编制中期滚动预算

根据国家中长期发展战略，编制具有强约束力的中期滚动预算可以为预算监督打下良好的基础，因为，第一，定期编制我国某些投资大、建设期长的项目中期预算，则监督主体能通过中期预算对这类项目的资金筹集、使用进行监督；第二，中期预算对于年度预算应具有较强的约束力，中期预算也是各监督主体进行监督的重要参考依据，可以将年度预算与中期预算进行比较监督，研究年度预算是否符合中期预算的发展要求。

（五）规范预算编制时间，细化预算编制科目

目前因为各级财政预算编制时间太短，从而造成我国预算编制较粗、质量较低。因此要尽可能规范预算编制时间。细化预算编制主要是细化预算科目，这有利于预算的顺利执行，一是有利于加强各部门工作计划性；二是便于财政、审计部门对各部门预算执行的监督。

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