地方政府债务管理问题分析

地方政府债务管理问题分析

徐鹏程

(广西大学商学院，广西南宁

530004)

摘要：近年来，地方政府债务风险问题一直是社会关注的焦点，加强地方政府债务管理，防范债务风险已成

为政府治理的一项重要课题g从地方政府债务现状和成因出发，分析当前地方政府债务管理所存在的问题，并分

别从债务规模控制，风险预警和债务监督等方面提出政策建议。

关键词：地方债务；债务管理；债务风险

中图分类号：D9 文献标识码：A 1

地方政府债务现状及成因

doi：10. 19311/j. cnki. 1672-3198. 2016. 21. 075

了隐患。造成地方政府债务大幅增长的原因主要有以

下几方面：

第一，政府间财权和支出责任严重错位是地方政 府大规模举债的根本原因。在1994年实行分税制改 革后，出现了财权不断上移，而支出责任不断下移的趋 势，使得地方政府的财政缺口不断扩大，收支状况恶 化。尤其是近年实行的“诗改增”断掉了地方政府最大 的财政收人来源，使财权进一步上移。因此，在面对地 方经济发展的资金需求时，各地方政府越来越显得力 不从心，靠借债筹集资金来满足社会民生需求自然成 为了最有效的途径了。

第二，“唯GDP论”发展观念下的产物。GDP作为 各地方政府政绩考核的重要指标，对地方长官的升迁 有着重要的影响。在这种激励机制下，各地推动GDP 增长的冲动不断膨胀，而提高GDP最直接、最有效的 手段莫过于大规模的政府投资，通过大量的基础设施 建设来拉动GDP增长，在财政收入有限且缺乏有效的 监管制度的情况下，地方政府债务出现了爆发式的增 长。因此，2008年金融危机后，国内经济増长面临巨大 的压力，各地方政府融资平台如雨后春笋般的出现也 就不足为奇。

第Hr地方政府的“道德风险”也是债务规模扩张 的一大原因。我国是单一制国家，上级政府在某种程 度上充当着下级政府的保证人，当下级政府出现债务 违约时，上级政府不得不帮助其偿还。因此，各地方政 府债务风险最后均会转移到中央政府，造成系统性风 险。这使得地方政府在举债问题上显得更加轻率，缺 乏对债务风险足够的警惕。2

地方政府债务管理存在的问题

近年来，地方政府债务风险问题得到了社会的广 泛关注，政府也在不断加强债务管理制度的建设并取 得了一些成绩。如2014年通过的新预算法对地方债 务做出了制度性的安排。9月份，国务院依据新预算法 的精神，颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理 的意见对地方政府债务举债机制、规模控制以及风 险防范等方面做出更细致的规定。但由于一些体制机 制上的问题尚未得到根本解决，地方政府债务管理仍 存在一些突出问题：

2.1债务规模扩张难以有效控制

当前，为降低债务规模增长速度，新预算法中已规 定了对地方政府债务佘额实行限额管理，却并没有具

1.1地方政府债务现状

在地方政府债务规模方面，截止至2014年，政府 负有偿还责任的地方政府债务规模高达15. 4万亿元， 这一数字将在2015年达到16万亿，债务率将上升至

负有担保责任的债务为3. 1万亿，承担一定救助 责任的债务余额为5. 5万亿元。与2013年6月份的数 据相比，地方政府债务规模增加了 4. 5万亿元，增长高 达41%;地方政府或有债务增长1. 6万亿元，增长

由此可见，幽前地方政府债务仍处于较高的扩

张速度，控制债务规模增长仍面临着较大的压力。

表1地方政府债务情况 单位：万亿元，％

项目

1.地方政府债务2.地方政府或有债务负打担保贵任的侦务承扣救助贞仟的侦务

2010 2013 2014 年末年S月年末6‘74.02. 31.7

10. 97.02,74. 3

15* 48. 63, 15. 5

2011年比

2014年比

2013年增加2013年增长

4.51. 60*41.2

41M23%15%28%

数据来源：2013年地方债务审计报告，§013年地方债务审计报

告。

在政府债务结构方面。截止至2014年末，从举债

主体层级来看，省、市、县三级政府负债规模分别为2. 1 万亿、6. 6万亿、6. 7万亿，占比分别为：14%、42%和 44M;从区域来看，东、中、西部地区分别占总规模的 44%、25%和31%;从债务人的构成性质来看，主要是 融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，分 别占39%、24%、22%和15%;从债务资金来源看，银 行贷款占比51%、地方政府债券占8%，其余为企业债 券、应付款、信托等。

从地方政府债务资金的用途来看，债务资金主要 被用来改善市政设施，加强交通运输建设，保障性住房 建设，收储土地以及民生领域，这几方面所用债务资金 分别占总债务资金的31%、12%、12%、11%、19%。从 实践经验来看，地方政府债务在地方经济发展、改善民 生等方面发挥了重要作用6特别是在2008年国际金 融危机后，国际及国内经济都面临着严峻的形势，地方 政府债务在各地区稳定经济增长的工作中发挥了重要 作用，避免经济硬着陆。1.2地方政府债务的成因

在经济增长进人“新常态”，过去的高速增长将| 去不复返的背景下，地方政府债务规模的快速扩张使 得地方政府债务风险迅速增高，给经济健康发展埋下

作者简介：徐鹏程（1990—），男，湖北黄冈人，广西大学商学院财政学2014级硕士研究生，研究方向：财政与公共资源管理。

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现代商贸工业 2016年第21期

现代商贸工业

体说明如何确定限额，如何在控制债务风险的同时，能 最大限度的满足地方政府的债务融资需求，仍需更进 1步的研究。且我国对地方政府的政绩考核体制过于 强调GDP的做法仍未改变，地方政府在举债时缺乏风 险意识，只重视眼前利益，轻视长期规划，前任政府举 债后任还的现象已成为常态。因此，地方举债的冲动 尤在。同时，各地在今后一短时期内仍有较大的举债 需求。当前，我国经济已告别高速增长时代，各地区均 承受着较大的经济增长压力，尤其是中西部欠发达地 区仍需要通过举债融资来满足经济发展需求。另|方 面，少数地方政府存在违规或变相举债。部分地区仍 存在通过融资平台借款的现象，或违规提供债务担保。 2.2缺乏完善的债务风险管理机制

发展是解决各种问题的重要手段。各地方政府一方面

面临着经济发展的需求，另一方面又面临着地方债务 规模急剧扩大所来了的违约风险9因此，如何在经济 增长和控制债务风险之间取得平衡成为关键。各地区 应根据自身实际，以经济增长为导向，合理估计适合自 己的最优地方政府债务规模，并以此指导地方举债行 为，控制债务规模，使地方政府债务最大程度主力各地 经济增长。

3.2从严控制债务规模

第推进财政体制改革，尽快建立财权和支出责 任相匹配的财政体制，从根源上减少地方政府的举债 w求。必须科学界定政府间的支出责任，理清政府与 市场的边界，尽快制定政府责任清单，并在此基础上合 第一，在地方政府债务的举债机制存在“道德风 险”。新预算法已允许省级政府在规定的限额内代地 方政府举债，这实质是由省级政府为地方政府提供信 用担保，造成了债务的使用和偿还错位。若地方债务 无力偿还债务，省级政府将不得不代为偿债，这必将助 长地方政府“重借轻还”的心理，增加债务违约风险。

第二，缺乏相关的问责机制。各地方官员出于政 绩考核的压力和个人政治前途的考虑，在发展经济的 相关决策中过于急功近利，贪功冒进，在负债时缺乏应 有的谨慎和风险意识，为追求短期利益，过度举债，给 未来政府增加巨大的偿债压力，并增加了财政风险。

第三，尚无完善的债务风险预警体系。当前我国 的政府债务风险评估指标大多借鉴发达国家标准，而 我国在政治体制上与西方发达国家存在加大差异，且 我国地方政府债务的产生、用途和作用机制与西方国 家都有不同之处。因此，我国急：建立起符合我国国 情的地方政府债务风险预警体系a同时，我国政府会 计制度也需要改革，相关的指标的统计或存在一定偏 差，这也会影响风险评估效果。

2.3各级人大对地方政府债务的监督有待加强

一是人大地方债务的审查机制有待完善。在此之 前，地方政府债务没有纳人预算管理，其举债行为及债 务资金的使用均在人大监管之外。2014年新通过的预 算法规定，地方存量债务将逐步分类纳人预算管理s 因此，地方各级人大如何贯彻新预算法的精神，按照新 预算法的要求，建立和完善对地方政府债务的“借、用、 还”等各环节的审查监督制度，遏制地方盲目举债、轻 率举债的行为，是地方人大急需解决的问题。

二是政府报送债务信息不够详细。完善详细的信 息是人大开展审查监督工作的前提。当前，政府报送 给人大的债务信息大多只有债务规模总量信息，缺乏 诸如债务资金使用计划、使用进度、使用效益、偿债计 划、风险控制等方面的信息，使得人大方面难以对地方 债务进行实质性审查。3

完善地方债务管理的政策建议

当前，世界经济发展前景不明，国内经济处于转变 发展方式、调整经济经济结构的新阶段、新常态。经济 增速放缓，地方政府为防止经济下滑过快，扩大财政赤 字，通过举债来稳定地方经济发展是一项合理的选择， 但在发展经济的同时也应当增强风险意识，加强对地 方政府债务的管理，避免形成系统性风险。3.1平衡好防风险和稳增长的关系

当前，我国仍处于全面建设小康社会的关键阶段，

理划分中央与地方的收人分成，减少地方政府的财政 支出压力。第二，完善地方政绩考核制度，将地方政府 债务风险纳入考核指标，遏制地方官员过度举债的冲 动。盲目举债的一大原因就是地方官员唯GDP论的 政绩观，为追求个人政治前途而大规模举债，通过大M 政府投资刺激GDP，忽视举债造成的长期风险，并且造 成大量无效投资，给地方经济健康发展带来了不小的 隐患。因此，应将地方债务风险纳人政绩考核中，建立 责任追究制度，遏制官员举债冲动。第三，严格贯彻新

预算法的精神s实施地方政府债务限额管理，

清理地方 融资平台，规范地方政府举债机制，防止地方债务规模 过快增长。

3.3建立符合地方实际的风险控制体系

第一，建立地方政府债务风险预警体系Q由于我 国的经济发展差异较大，东、中、西部经济发展和城乡 经济发展均存在较大差距，这也决定了各地偿债能力 和风险承受能力也会存在较大差异。因此，各地应根 据本地区的实际情况科学设置风险指标，建立方法和 化解债务风险的手段和措施。第二，建立偿债准备金 制度。按照一定比例提取债务资金划人财政专户管 理，在出现债务违约风险时，可用于偿还债务或利息， 防止引起违约风险。3.4强化人大监督，提高监督质量

第一，应规范各地方政府报送人大的债务信息规 格，包括地方债务种类、规模、结构、期限、债权人等信 息，为人大的监督工作创造良好的条件e第二，明确人 大审查监督地方债务的程序和内容，在地方债务纳人 预算管理后，人大可参照预算审查监督程序，建立对地 方政府偾务的审查监督制度e并并且人大对政府债务 审查的主要内容、参考指标和统计口径，督促地方政府 定期向人大汇报政府债务情况，以便于人大开展监督 工作9参考文献

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