行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建之影响

内蒙古农业大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆＩｎｎｅｒＩｖｈ￣ｌｉａＡｇｒｉ￣ｔｕｒａｌＵ　ｖｅｒｓｉｑ＜Ｓｏｃｉａｌ　ＳｄｅｒｒｅＥｄｉｔｉｏｎ）　２０１０年第６期（第１２卷总第５４期）　Ｎｏ．６　２０１０（Ｖｏｋ　１２　Ｓｕｍ　Ｎｏ．５４）　行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建之影Ｈ向　●李丰凯　（中共江苏省委党校，江苏南京２１０００４）　摘要：研究法律，首先要从立法目的入手，立法目的直接影响到了法律条文的框架和设计，并决定了法律在现实ｌ中的实　施效果。我国行政诉讼法立法目的有三个，即保护相对人合法权益、保障行政机关依法行使行政职权、保证人民法院审　理行政案件。本文从这三个立法目的出发，研究我国行政诉讼制度。　关键词：立法目的；行政诉讼　Ｄ０Ｉｉ　１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９－－４４５８．２０１０．０６．００８　中图分类号：Ｄ９２５．３　文献标识码：Ａ　文章编号ｌ１００９－－４４５８（２０１０）Ｏ６～０Ｏ１８一Ｏ４　一、立法目的涵义、意义以及立法目的与功能的　而立法功能贝Ｕ促进立法目的实现。法律条文并不是为立法功能服　务，可以说是法律条文只为立法功能提供—个空间。第三，立法目的　关系　ｌ＿立法目的的涵义及意义　可以有多个，不同侧重的目的指导着法律的走向，所以具有多元性，　目的是指行为主体根据自身的需要，借助意识，观念的中介作　用，预先设想的行为目标和结果。立法目的是指立法者想要达到的　目标或想要取得结果，是立法者基于对制度的认识程度和客观的现　实需要而需求的客观效果。立法目的意义主要有以下两点：第一，指　这些不同的立法目的又有主次之分，所以就有层次洼。而立法功能　则无此特征。　二、现行行政诉讼法的立法目的．　１＿ＮｑｙｑＹｉ￣诉讼法的立法目的一元说　导法律制度的构建。立法目的贯穿于整个法律规范的制定全过程。　每—条法律条文都是以立法目的为动机，在其促使下制定而成。一　部法律的规范的全部内容是不会偏离立法目的的，法律内容以立法　目的为主线，围绕其而展开。所以立法目的可以指导法律制定的方　向。对于立法目的的不同地位，将会影响到整部法律的框架以及侧　重的差异。第二，反应了立法者的立法水平。立法目的是立法者基　我国《行政诉议法》第一条规定：“为了保证人民法院正确、及时　审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护相监督　行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。看来我国行政诉　讼法的立法目的：一是保证＾．民法院正确及时审理行政案件。．二是　保护公民、法人和其他组织的合法权利。三是维护和监督行政机关　于对制度的认识程度和客观的现实需要而需求的客观效果，是其主　观上想要达到的目标，事先存在其观念之中，具有主观性。而立法目　依法行使职权　那么我国行政诉讼法立法目的定位在几元呢？笔　者认为，“为了保证人民法院正确、及时审理行政案件’不能单独作为　行政诉讼法立法目的，民事诉讼与刑事诉讼也有与这个相似的立法　目的。人民法院正确、及时的审理行政案件，最终归宿是保护公民、　的又统领整部法律，所以立法者对立法目的把握全面正确与否，直接　影响着一部法律规范的价值取向。这都反映了一个立法者的对法　律的认知水平。　２．立法目的与立法功能的异同　法人和其他组织的合法权利和维护相监督行政机关依法行使行政　职权，其具有手段性。所以，笔者认为我国立法者的真正意图是立法　目的一元说。　功能就是指事物或方法所发挥的有利的作用、效能。目的是指　行为主体根据自身的需要，借助意识，观念的中介作用，预先设想的　行为目标和结果。两者区别与联系在于：第一，立法目的是具有主观　性，而立法功能具有客观ｌ生。立法目的是立法者根据对法律的性质　２．我国现行行政诉讼法立法目的存在的问题　（１）三个目的之间没有主次分明，而是简单的并列关系。立法　目的指导具体制度的设置，立法目的应有主次之分，否则在具体制度　的选择Ｅ无法取舍，有时甚至出现矛盾的情况，使整部法律缺乏统领　的认识和客观的现实需要，在制定法律时主观上期望该部法律在将　来实施中所起的作用。所以立法目的具有主观性、预见性。而立法　功能则是法在实施过程中所具有的作用、效能，所以具有客观性、现　实性。第二，立法目的是任何一部法律的出发点和归宿点，贯穿于整　部法律的始终，一部法律的相关条文都是围绕立法目的而服务的。　性的指导思想。在我国行政诉讼的诸多立法Ｅｔ的中，很难分辨哪一　目的处于主导地位。从条文表述的顺序上看，似乎是保证人民法院　正确、及时审理行政案件居于第—位，保护相对人的合法权益居于第　二位，维护和监督行政机关依法行使行政职权处于第三位。表面上　＊　收稿日期：２０１０　０６一ｌ５　作者简介：李丰凯（１９８５），男，江苏徐州人，中共江苏省委党校宪法与行政法专业研究生，研究方向：中国行政法律制度。　●李丰凯行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建之影响　．　法　学　看，同等重要，但是在条文中，可以看出，许多条款体现了如何保障行　政机关依法行使职权，监督和维护行政机关行使职权这一目的，而保　障公民、法人、其他组织合法权益的目的被削弱。行政诉讼法的立法　目的取舍不同，在制度上的构建肯定也存在很大差别，所以对立法目　的进行慎重取舍应该是立法的重点。由于我国立法长期以来对行　政诉讼目的定位不清，在具体制度建设上寻求平衡，结果导致两者偏　废。以撤诉为例，《行政诉讼法》第５１条规定“人民法院对行政案件　宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的或者被告改变其所作的具体　调个人利益的国家，公众更加信任法官而非行政官员。公民在自己　的权利受到侵犯时，希望通过司法途径将案件交给法官解决，因为在　他们心目中，法官是公正的代表，一定能保护ｆ【　１的权益。在这种观　念的支配下，行政诉讼只是韵豇斥讼的—个分支，法官扮演着公民权　利保护者的角色。而行政权长期占据主导地位，公民观念中有个人　利益服从国家利益，局部服从整体的想法，所以行政汗讼制度就是服　务于公民，以私人权利救济为目标和根本，而不是以维护监督行政权　的行使为根本和目标。　行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这　三、行政诉讼法立法对行政诉讼制度构建的影　一规定是行政诉讼目的定位模糊的典型。从理论上来看，撤诉审查　是　寸原告行使诉权的限制，借以达到监督行政之目的。从实践来看，　只要原告申请撤诉，法院基本都会允许，使撤诉审查的规定形同虚　设。“Ｏ８年江苏全省法院共受理一审行政案件６４５２件，审结６１６５　件，……原告主动撤诉或被告改变原具体行政行为原告撤诉的案件　共２８８４件，占４６．７８　。ＬＪ　（２）偏离了行政诉讼法性质在三个立法目的中，受到学者最多　质疑的就　‘维护行政机关依法行使职权”，这也是对认识不清导致　的结果。行政诉讼具有三方面的性质：诉讼程序、监督行政与救济权　利。相应的行政诉讼也应具有三方面的目的：解决纠纷、监督行政与　救济权利，任何—个国家的行政诉讼制度只能在这三个立法目的之　间变动，不可能超出这一范围。将“维护”行政作为立法者所追求的　目的之一，制度设置Ｅ的直接体现就是“维持判决”。从客观效果上　看，行政诉讼有“确保合法行政权威、扩充合秩序的行政权力”的作　用，因此“维护行政’，廊是行政诉讼的功能而非目的，这种功能应是行　政诉讼法蓼，ｊ泡所引起的附随的客观效果，而非立法者主观追求的目　的。行政权与司法权同为国家权力之一，在我国人民代表大会的政　权组织形式之下，行政权与司法权都产生于立法权，两者没有高低之　分、优劣之别，只是分工不同，行政权的实际地位甚至还高于司法权，　根本不需要司法权来“维护”，反而需要加强监督。　决定行政诉讼法立法目的的因素　（１）行政诉讼的性质。行政诉讼的性质体现在三个方面：第一，　行政　运用司法权解决行政争议的诉讼程序；第二，行政诉讼是　司法权对行政权的法律监督制度；第三，行政诉讼是司法权对相对人　权利的救济制度。上述三个不同方面的性质决定了行政诉讼的立　法目的范围：保证法院审判程序的顺利进行、监督行政机关依法行使　职权和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼的性质决定立法目　的，立法者对行政诉　Ｉ生质的认识程度和主观上的价值追求不同，导　致各国行政诉讼立法目的的差异。正确认识行政诉讼的性质，是进　行立法目的选择的前提。　（２）社会的发展需求。全世界范围内，保障人权的历史潮流已　成为不可阻挡的趋势。在这种大背景下，我国相继参加和批准了一　系列国际＾、权条约，并制定和修改了相应的国内立法，与图际条约接　轨。在我国，行政权的强大成为不争的事实，：无沦从可能性还是从现　卖　上看，行政侵权现象都是不可避免而且大量存在的。在这种背　景和现实需要下，行政诉讼应突出救济权利的目的与功能。基于此，　行政诉讼法的修改应突出对相对＾权益的救济和保障之目的。　（３）历史传统。在强调公共利益的国家，国家权力是社会的重　心，公众对行政机关的依赖性较高，行政权力强大。行政权的元限扩　张不仅会侵犯公民的权利，还会超越其他国家权力，因此为了保持权　力之间的平衡，以司法权来制衡行政权，避免其无限扩张带来的恶　果。行政诉讼是制约行政权的一种手段，以监督行政为宗旨。在强　响及完善　德国著名法学家耶林说过：“目的是全部法律的创造者。每条法　律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。　３Ｊ显然，一部法　律的立法目的侧重点不同，那么对整部法律的具体条文规定的侧重　也不同。如果行政诉讼法的侧重点在于保障私人利益，那么它会规　定很多具体的条文来实现私＾利益的保护；如果侧重点在于维护行　政机关行使职权，那么它会在权力规范方面做出的规定更详细具体，　而在私权保护救济方面的规定较笼统粗糙。所以，行政诉讼法的立　法目的定位不同，对我国整个行政诉讼制度还是有很大的影响。在　我国二元立法目的影响下，行政诉讼制度受到的影响主要有以下几　个方面：　１．受案范围　原全国人大委员会副委员长王汉斌在《关于（中华人民共和国　行政诉讼法＞（草案）》的说明中指出：“法院受理行政案件的范围，是　行政诉讼法首先要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以　下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大的精神，从保障公民、法　人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案　件的范围；第二，正确处理权和行政权的关系，人民法院对行政案件　应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行　政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权，以保障机关依法有　效地进行行政管理；第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完　备，人民法院行政审判庭还够健全，行政诉讼法规定‘民告官　，有观　念更新问题，有不习惯，不适应的问题，也有承受力的问题，因此，对　受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政ｉ晕讼制度　的推行。”王汉斌的第一点体现保护私权的立法目的，第二点第三点　体现了维护和监督行政机关形式职权的立法目的，王汉斌的话也说　明了我国行政诉讼法受案范围必定会受Ｎ－ｆｕ￣法目的影响。　我国《行政诉讼法》涉及到受案范围的法条有第２条，第１１条，　第１２条，已经废除的《（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意　见　）》（以下简称《若干意见》）第１条，以及《关于执行（中华人民　共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》的第１条，从中我们可以看出　立法者在受二元立法目的影响下对受案范围在不同阶段的不同的　认识和把握。《行政　讼法》第２条规定：“公民、法人或者其他组织　认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权　益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本条通过概括的方式限定　了受案范围，即有两个确定标准：一是该行为是具体行政行为；二是　公民、法人和其他组织认为该具体行政侵犯其合法权益。本条就将　抽象行政行为与公益诉讼直接排除在外。为了说明什么是具体行　政行为，已经废除的《（中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见　（试行）》第１条将其解释为：“具体行政行为是指国家行政机关和行　】９　内蒙古农业大学学报（社会科学版）　２０１０年第６期（第１２卷总第５４期）　政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个　而不｛又仅是人身权和财产权，还包括政治权利、宗教信仰权利，劳动　权利，等等。而且，这八条规定的＾身权利财产权利也没有完鲍括　所有的＾身权、财产权，＾．格权包括姓名权、名称权、隐私权、肖像权、　荣誉权等；身ｆ｝｝杈包括亲权、配偶权、监护权等。财产权又包括所有　权、担保物权、用益物权。此条列举的＾身权、财产权范围很窄，而现　实社会发展迅速，各种各样的新争议层出不穷，而现行规定又难以应　付。比如“赵Ｃ姓名案”，“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学　位证案ｌ，等。另外，此条分类标准也不统一，略蛎　阻糙。其中，行政处　罚案件和行政许可案件是以行政行为的类别来划分的；行政强制措　人．在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他　组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权　利义务的单方行为。’，显然此条解释是立法者力图更好的给行政行为　做定义，但是这—定义存在不少问题，第一，该条规定将行政机关委　托的组织或者个＾　也包括在行使职权的主体范围内，其实，他们只是　以委托机关的名义行使职权，自己不承担责任，所以，他们不能作为　行政主体，不能将其也列人行政主体。第二，该条规定将具体行政行　为等同为单方行为，其实，具体行政行为与抽象行政行为的划分，和　单方行政行为与双方行政行为的划分两者是并列的，只是标准不同，　施则是以行为的手段为划分标准；违法设定义务案件、侵犯＾身权和　不能说眭等于谁。如果按其规定，一些在受案范围之内的双方行为　也被排除在外，可见这种规定是不合理的。第三，此条规定还将具体　行政行为定义为‘作出的……行为”，行为包括作为和不作为，但是，　规定中使用了‘作出”一词，按其理解，这个“行为”应该专指“作为”，　容易被人误解为“不作为”不包括在内，这就把不作为的行政行为也　排除在外。　从以上三个方面，我们可以看出，《若干意见》第１条的规定对　具体行政行为的解释更加狭义，不是行政诉讼法第２条的真实意思　的体现，最高院的努力只是徒劳。值得庆幸的是，随着《最高人民法　院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下　简称若干解释）出台，《若干意见》的作废，改变了这一局面，《若干解　释》第１条第１款规定：‘公民、法＾、或者其他组织对具有国家行政职　权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属　于人民法院行政ｉ『　的受案范围。”此条规定的最大特点在于，它用　“行政行为’锴代了“具体行政行为”，这并不是最高院的疏忽，也不是　有意扩大受案范围，而是最高法院在手一元立法目的的影响下，对具　体行政行为的—个理解的变化。既然行政诉讼法已经规定了受案　范围只限于具体行政行为，那么司法解释就没必要再用具体行政行　为来界定，因为如果继续使用具体行政行为标准来界定行政诉讼范　围，则有可能会引起某些行为是否属于具体行政行为的争议，这样就　会导致—些行为被排除在受案范围之外。接着，该条第二款通过否　定列举的方式列举了六种排除行为，这样做最大的好处在于相对人　提出行政诉讼，只要不属于本条所例举的六种情形，都可以提起诉　讼。所以，我们从行政诉讼法第２条，《若干意见》第１条，《若干解　释》第１条第１款的规定中可以看出立法者在受二元立法目的影响　下，对行政诉讼受案范围的整体认识匕的—个变化。　在具体受案范围上，我们来分析一下《行政诉讼法》第１１条，第　１２条，以及《若干解释》第１条第２款。第１１条通过列举的方式列举　出了７种具体的可以受理的行政行为。此条规定是受二元价值的　重大影响下制定的，立法者注意到了保护私权的立法目的，但又考虑　了维护行政机关行使职权的立法目的。虽然其本意想通过列举的　方式明确哪些可以进行诉讼，但是列举效果反而适得其反。首先，为　了呼应第２条规定的合法权益，第１１条规定了以下几种受理案件：　对行政处罚不服的；对行政强制措施不服的；行政机关侵犯经营自主　权的；认为符合法定条件申请行政机关颁　午可证和执照，行政机关　拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护＾身权、财产权的　法定职责，行政　哄拒绝履行或者不予答复的；认为行政饥关没有依　法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关　侵犯其他＾身权、财产权的。但是，这八条却把合法权益限定在了人　身权和财产权方面，人身权与财产权只是公民的民事基本权利，在当　今宪政的＾　权保障理念下，公民的权利有　２０　财产权案件是以行政行为的内容来划分的；而侵犯法定经营自主权　案件和没有依法发给予抚恤金则是以行政管理的领域为划分标准　的，这些存在的问题不得说是立法者受了二元立法目的影响。　第１２条又以否定列举的方式规定哪些不属于受案范围，也就　是排除条款。第１２条规定：‘‘人民法院不受理公民、法＾或者其他组　织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法　规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；　（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规　定由行政机关最终裁决的具体行政行为。’　若干解释》第１条第２款　又规定：“公民、法＾或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属　于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的　行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的　行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的　行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行　为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行　为”。本款司法解释，第—项的种类虽然没变，但内容却发生了变化，　因为《若二Ｆ：解释》第四条规定：‘行政领　十二条第（三）项　腚的　‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定　，是指行政机关作出的涉　及　政ｃ兀关公务员权利义务的决定。’＇也就是将人事行为扩犬至Ｉ涉　及公务员权利义务的全部事项，这是—个很大的扩充排除；第二项内　容对公安机关、国家安全机关的行为作了分类，由于公安、国家安全　等机关既有行政权，又有刑事侦查权，所以就明确规定了将其依照刑　事诉讼法授权实施的行为排除在受案范围；第三项规定的调解与法　律规定的仲裁行为是当事人在完全自愿的情况下由行政机关主持　的，虽然由行政机关主持，但是它并不涉及行政权，所以也被排除了；　第四项是对行政指导行为的排除，但存在两个问题：第一，“不具有强　制力”的表述会使＾误解为还有‘强制力的行政指导’行为，其实行政　指导行为都不具有强制力，否则，就成为可以诉讼的行政行为了；第　二，行政指导是可诉行为而非不可诉性行政行为，在行政指导发生错　误以及行政指导中行政承诺不兑现时，均可能发生行政ｉｆ　讼；第五项　与第六项规定有重复行政诉讼法第２条之嫌疑，因为第五项规定的　重复处理行为本来就不对相对人产生权利义务的影响，第六条也规　定不产生实际影响的行为不可诉　由于根据行政诉讼法第２条的规定，提起行政诉讼一是该行为　为行政机关作出，二是该行为侵犯了相对人的权利义务，第五项第六　项的意思明显包含在行政诉讼法第２条之中。所以第五第六项的　规定有重复之嫌，实际意义不大。从以上法条的分析我们可以看出，　最高人民法院的司法解释一方面扩大了受案范围，另一方面又扩大　了排除范围，这不能不说是二元化的立法目的在影响。　Ｚ原告资格规定　原告资格是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体　●李丰凯行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建之影响　法　学　上获　律认可的条件。涉及到原告资格的法条主要有《行政诉讼　法》第２、２４、４１条，《若干解释》第１２条。　（１）原告合法权益保护范围。如同上文所述，行政诉讼法第２　上的权利义务？这种规定在实践中很难｝臻作，所以也被废除了。《若　干解释》在第１３、１４、１５、１６、１７、１８条列举了一些可以诉讼的情形，但　是这些列举并没有完全体现出法律上的利害关系的内涵。比如学　条虽然规定了保护公民、法＾或其他组织的合法权益，但是对合法权　益的界定却明显限制了。诉讼法第ｎ条通过列举的方式列举了八　项可以提起ｉ『凇的情形，但是这八项将合法权益限定在了人身权和　界将利害关系的分为三种，结果利害关系、行为牵连关系，直接利害　关系。《若干解释　Ⅱ举的原告资格中，有结果利害关系（如相邻关　系人），有行为上的利害关系（如农村土地承包人），有内部利害关系　人（如合伙＾），有牵连关系人（如第三人）。其规定仍然没有摆脱二　元立法目的的制约。　（３）公益诉讼。受二元目的说影响，《行政诉讼法》第１１条与《若　干解释》第１３费．＇歹　举的—些可以诉讼的情形并没有包括公益诉讼，　财产权　。对于其他权利，比如宪法规定的政治权利、劳动权利、宗　教信仰权利、受教育权利却得不到行政诉讼法的保障和救济，这并不　顺应＾．权保障的世界潮流。如果从当时的立法背景来看，我们或许　能看出点原因来，因为行政诉讼法是在１９８９年制定的，是在新宪法　制定７年颁布的，所以，当时公民的很多权利只是写在宪法中，并没　有得到—些基本法律的保障。但随着《游行示威法》、《劳动法》、《未　成年＾保护法》、《妇女权益保护法》、《选举法》等法律的出台，很多公　民人身权、财产权之外的权利亟需得到行政诉讼法的保障。但是受　二元立法目的影响，立法者考虑到维护行政机关行使职权，如果将合　法权益的范围大大扩大，肯定会造成大量的行政诉讼案件产生，不利　于行政机关行使职权，可见在合法权益保护范围过窄问题上立法者　仍然没有摆脱二元立法目的说ｌ白勺制约。　（２）利害关系说。《行政诉讼法》第２条规定：‘公民、法人或者其　他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其　合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第２条的规定是原　告资格的最核　问题，即原告具有两个最基本的资格条件，一是受到　侵害的是自己的合法权益，二是起诉的行为是行政机关和行政机关　工作＾、员的具体行为。这种保护只是针对特定人的，所以第２条的　，按照其规定，很多人合法权益并不能　得到保障。因为很多人的合法权益并不是直接受到行政行为的侵　害，这些人并不是相对人，或者称其为相关人。比如在治安行政诉讼　案件中，受处罚人（处罚行为针对的相对人）不提起诉讼，而受害人　（相关　不服公安机关对受处罚人的处罚决定向人民法院起诉。很　明显，按照第２条规定，受害＾并不具有原告资格，但如果不给予受　害人原告资格，那就意味着剥夺了受害人寻求司法保护的权利。可　见行政诉讼法的针对说不能全方位的保护公民、法人或者其他组织　的合法权益，这是针对说的—个缺陷。　《若干解释》第１２条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系　的公民、法人．或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉　讼。’　祥只要公民、法＾后者其他组织与行政行为有法律上的利害　关系，即受到行政行为的不利影响，不管是否是行政行为直接针对的　对象，都可以提起行政诉讼，接下来第１３条还规定：“有下列情形之　一的，公民、法＾或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的　具俸，厅礅行为涉　相邻仅或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政　复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；　（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或　者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”第１３、１４、１５、１６、１７、１８　又列举了—些可以诉讼的情形，这样相关人的合法权益受到侵害也　可以提起行政诉讼进行维权，可以说原告资格的认定标准经历一个　从针对说到利害关系说的历程，在某种程度上更有利地保护了个人　和组织的合法权益。但是关于法律Ｅ利害关系的内涵、要件、分类等　《若干解释　撼洧给予—个规定。　已废止的《若干意见糖书２１条规定：“行政诉讼法第二十七条中　的‘同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，，是指与被诉具体行政　行为有法律匕的权利义务关系。”但是这种解释明显粗糙，何为法律　但是《行政诉讼法》第１２条与《若干解释》第１条也没有将公益诉讼　排除在外。如果法律承认公益诉讼，那么很可能会造成大量的公民、　法＾或者其他组织具有原告资格而进行诉讼，那么行政机关的职权　行使将会受到—些影响，立法者基于维护行政机关行使职权暂不将　公益诉讼规定在内，可见还是受二元立法目的制约。关于公益诉讼，　一直困扰着学界。如果按照现行行政诉讼法的规定，公民、法人或者　其他组织只能起诉与自己权利或法律上利益有直接关系的具体行　政行为，对于—些损害公共利益的行政行为，因为与自己权利元直接　法律利害关系，普通公民或相关组织无权提起行政诉讼，导致权力不　能得到有效制约，给国家的非法为留下的生存空间。行政公益诉讼　制度的完善不仅能够实现我国法治行政，更能有利的保障公民、法人　或其他组织的合法权益。所以笔者认为行政诉讼法有必要对公益　淞给予适当的规定。　四、结语　综Ｅ所述，笔者认为我国立法目的应该为一元，即从保障相对　＾．合法权益和目的。从两大法系国家关于行政诉讼法受案范围规　定来看，他们主要采取的是列举排除式和概括肯定式的方式，比如英　国和美国。即采取的是先通过立法或者判例确定法院不宜审查的　行为，然后规定其余所有行政行为或者公法争议均属于法院受理和　审查的范围。这种方式可以最大范围的囊括可诉行政行为，从而更　有效的保护公民的合法权益。我国目前采取的是肯定列举式和否　定排除式，在理论Ｅ存在模糊不清的情况，在实践中各个法院受理案　件情况也比较混乱。所有我们行政诉讼法如果以一元立法目的为　指导，首先要改变立法方式。　另外，对受案范围厉狈Ⅱ的确定，国外采取的立法原则都是可以审　查的假定卿４，丑阡　珀源则匕都属于能够审查白　沩，法院审理　行政案件是原则，不受理是必　Ⅱ以明示的例外。而我国是采取不予　审查的限定踌狈Ｈ，人　弼嫡行为进行审查和Ｉ蛤督身　己力，　不得受理任阿　滦件，除非有明确的法律规定。也就是司法审查法　定原则，这就造成了我国司法审查制度的弊端。如果以上两种方式做　到，笔者认为，从此以后不再区分抽象行政行为和具体行政行为，合法　权益不再仅限定在人．身权和　护淑匕，从而原告资格也不再受种种限　制，再是立法改变的根本。所以这些改变当然都要在—元立法目的为　指导下进行，只有这样，行政诉讼制度才能更好完善。口　参考文献：　［１］徐育，陈坚．２Ｏ０８年江苏法院工作报告［Ｎ］江苏法制报，２００９－－０２－０６（５）．　［２］［芙］博登海跣法理学［Ｍ］．邓正来，诹北京：中国政法大学出版社。１９９９：　１０　尚国，江南．行政诉讼受案范围若干问题的思考Ｄ］．湘潭大学学报（哲学　社会科学版），２００６（６）．　［４］郭爱萍中外行政诉讼吱案范围比较研究［『］．江苏警官学院学报，２００７（５）．　２１