生态损害赔偿制度的理论反思与体系构建

生态损害赔偿制度的理论反思与体系构建

生态损害赔偿制度是生态文明背景下的重大制度创新与突破，但该制度立法供给严重不足。据此，应明确生态损害赔偿制度中的磋商及诉讼制度，加强监督，同时通过该制度与环境行政监管、传统环境侵权救济、环境公益诉讼的有效衔接，形成生态损害“赔偿”、“补偿”、“侵权救济”三位一体的制度体系，构建“政府—企业—公民”生态保护互动模式。

标签：生态文明；生态环境损害赔偿；生态环境损害赔偿制度；赔偿协商

2017年底，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称“《改革方案》”）正式颁布，省级、市地级政府被授权作为赔偿权利人进行生态环境赔偿协商与民事诉讼，通过拓展救济主体与救济方式，补强了环境行政权在环境治理工作中的不足。但要真正构建生态利益与资源利益保护体系，还应厘清其与传统环境侵权救济、环境公益诉讼之间的关系。

1 制度内涵：生态损害赔偿救济对象为实体性环境公益

“环境”“生态”“自然资源”的关系以及环境法保护的对象，决定着环境法上的权利侵害与救济的范围、类型和性质，对其厘清与确认是相关研究的逻辑起点。随着生态学的发展和人类开发利用自然资源广度、深度的提升，除了自然要素的经济价值之外，其承载的生态利益也对人类生存与延续产生重大影响，应当受到保护。因此，环境法所保护的自然资源应指所有自然要素所承载的利益和价值，包括生态利益和资源利益。其中，资源利益往往有明确的产权，此时，基于《民法》《侵权责任法》等相关规定，法定权利受到侵犯，其实质是传统的环境侵权，但局限于人身财产等民事权利的保护，难以保护生态利益。

本文认为，根据产权属性是否确定，可以将自然资源分为两类。由于自然资源承载的生态利益和资源利益具有复合性，该自然要素遭受损害时，既会导致所有权人的资源利益受损，也会损害其承载的生态利益。此时，因资源产权属性明确，权利人可基于财产权受损，在私法领域得到救济；而生态利益具有公共性、脆弱性、非排他性特征，当资源利益所有权人怠于对其进行保护与救济，势必导致公共利益的损害。其中，生态环境损害赔偿的救济对象正是实体性环境公益。如：自留山种植的林木的自然资源利益归个人，但自留山林木受到损害时，一方面侵害了所有权人的财产权，另一方面损害了林木承载的生态利益，当损害程度严重，生态系统无法进行自我调节，导致生态系统功能退化时，就必须采取手段对其加以保护。因此，为完善自然资源体系，应当从自然资源的产权属性出发，以生态利益和资源利益为分类标准，构建生态利益保护体系。

2 制度检视：生态损害赔偿制度的功能和内容

2.1 对环境行政监管的补强

虽然部分学者认为，生态损害赔偿制度从行政管理和民事诉讼两条进路出发，必然导致诉讼中行政责任和民事责任的混同，是制度搬运过程中产生的“怪胎”。但本文认为生态损害赔偿制度是环境行政监管的有效补充。一方面，实践中行政监管主体与污染私主体之间存在复杂的利益关系，使环境行政监管和内部监督严重失衡，缺乏执法动力。另一方面，为限制行政权的滥用，必须以行为的违法性为前提，难以进行事前预防及全面保护。虽然环境公益诉讼一定程度上加强了外部监督，但运行中还存在诸多不足：其一，环境责任的承担与落实必须依靠相应的行政机关予以支持和帮助，公民和团体作为环境公益诉讼的主体，难以切实督促责任承担与落实。其二，法律规定由检察机关和行政机关的支持起诉，但实践中往往缺乏损害赔偿请求的动力和积极性，难以真正解决环境责任落实的问题。其三，诉讼方式强调法律责任的证明，因环境问题的特殊性质，举证困难往往使环境纠纷解决缺乏效率。因此通过调解协商，在谈判基础上，利益主体及代表环境问题展开充分的对话，就方案可行性、效益最优性等达成共识。同时，单独授权政府进行民事诉讼，并在其责任缺位之时进行有效监督，有利于真正实现生态损害求偿与修复。

2.2 对传统环境侵权救济的补强

侵权责任法以损害的实际发生为前提，难以应对累积性污染和高度风险污染。如德国制定《环境损害预防及恢复法》扩大生态环境损害赔偿范围，强化了赔偿义务人的预防责任。但根据《改革方案》中的规定，生态损害赔偿制度也仅限于事后救济，虽在侵权责任法上拓宽了生态利益保护范围，但尚未规定义务人的预防责任，难以应对实践过程中复杂的环境污染问题。

2.3 对环境公益诉讼的补强

（1）内容上的补强。

虽然《民事诉讼法》及《最高院关于环境公益诉讼的解释》对环境公益诉讼的内容、范围进行了规定。但生态环境损害赔偿请求权，与其他传统的其他民事请求权不同，其针对的并不是人身、财产、精神权益，而是生态利益本身。同时，生态损害赔偿制度区别于环境行政监管，通过授权政府提起生态损害赔偿民事诉讼，使之与环境公益诉讼共同构成污染主体民事责任的追究途径。

（2）主体上的补足。

《环境保护法》规定了社会组织的诉讼主体资格，并在《解释》中规定由检察机关、行政管理机关等支持起诉。而生态损害赔偿制度授权省、市地级政府以向人民法院提起诉讼，使追究污染私主体民事责任的主体得以补足。而且向政府提出治理要求，往往能够形成相当程度的压力，督促政府的积极行政。

本文认为，《改革方案》中将政府提起的生态环境损害诉讼定性为民事诉讼并不准确，可规定检察机关和行政机关支持起诉的权力，而由生态损害赔偿制度单独规定省政府及相关行政主体进行起诉的条件和程序，避免两者的冲突与重

合。

3 体系构建：生态损害赔偿制度的法律推进

3.1 确定损害赔偿的保护进路

當前学者出现了不同研究进路。如大力推进法律生态化和绿色化，包括在民法上扩展环境私权，在宪法上确认环境公权。本文认定，传统的侵权责任法以所有权为基础，以保护财产安全为中心，使侵权责任法对环境公益只能进行附带性和滞后性保护，存在诸多利益真空区域。通过环境私权在民法的延伸与拓展，可以帮助解决生活环境、自然资源保护等问题，但大力推进环境权在民法上的展开，容易与民法固有原则相冲突。而大力推进环境权在宪法上的展开，也无法根本解决生态利益问题，建立生态保护配套措施，对污染治理与生态保护助益不大。为避免侵权责任立法的逻辑混乱和法律适用问题，从法益角度出发，强调环境法的独立意义，建立完整的环境保护法律体系。3.2 实现损害赔偿的制度衔接

如冯·巴尔教授所言：“过失导致的环境事故，如果承认受害的不动产所有权人的财产损失赔偿请求，同时对当地居民因生态环境的损害而丧失的生活乐趣给予金钱赔偿，侵权行为法就将损害受其调整的私法主体并最终摧毁其所属的私法体系。”因此，必须对损害赔偿与相关制度进行有效区分。资源所有权人基于所有权进行民事求偿，可直接通过停止侵害、恢复原状等方式对生态利益进行附带保护。但当该请求只局限于经济损害补偿，无法对生态进行修复或者替代修复时，行政机关应当根据该损害行为的情况，依法行使环境行政权加以补强，此时无需生态利益其他代表提起诉讼，提高司法成本。只有当所有者怠于起诉时，环境公益代表者可基于利益受损进行救济。

依此逻辑，当出现资源利益所有权人为国家时，应直接由国家行使职责，在保护该自然资源经济利益的同时，保护其承载的生态利益。如果其怠于行使责任，使自然资源承载的公共利益陷于权利保护的真空地带，此时公民和环保团体有起进行公益诉讼的资格，当其损害具有可裁判性时，可以提起环境行政公益诉讼，对其履职加以监督。

3.3 理清损害赔偿的救济顺位

由于私权救济依赖于当事人自主选择，所以公民和环保团体等利益代表者对该受损生态利益可以选择是否救济。但公权力机关有保护公共利益的职责，所以必须行使环境行政权加以保护，或者提起生态环境损害赔偿民事诉讼进行救济，而不能选择放弃。如果公权力机关怠于行使环境监管职责，公民和环保组织可针对其不作为行为提起环境行政公益诉讼。

因此，针对产权不确定的自然资源受损，公权力机关应当进行环境监督管理，利益代表者提起诉讼没有优先顺序。因环境公益诉讼应对环境行政权发挥监督而非补强功能，当公权力机关已经行使环境行政权或者进行生态环境损害赔偿民事诉讼，公民只能在公权力机关怠于行使职权导致公共利益损害的情况下提起公益

诉讼，而不能基于公共利益受损本身对污染私主体再次提起诉讼。

以上情况都是指污染主体为私主体，如果国家公权力机关因为失职行为导致环境污染与破坏，与此情况不同，应当另行规定。

3.4 规范损害措施的法定程序

虽然《改革方案》中鼓励公众参与，但目前《改革方案》仅在总体目标中提及，并未在方案中明确公众及相关组织如何参与、如何监督。

本文认为，磋商小组成员可以包括符合《环境保护法》第五十八条规定的相关人员，公民或环保组织有权作为代表参与磋商程序并就磋商结果发表意见。同时应当通过法律对保障其参与和发表意见的权利。如2007年《德国环境损害预防及恢复法》第8条，在确定责任人恢复措施时，应当向关系人或环保组织进行通知，确保提出相关意见。并在《联邦自然法》中要求个别或公告通知环保组织，但行政机关进行方案讨论时，被通知参与的环保组织不参与讨论程序，或参与后未发表意见，不得再就同一环境污染损害问题提起环境公益诉讼。

根据前文，要构建完整的环境权益保护与救济体系，必须在区分确定与不确定的产权，以及生态利益、资源利益的基础上，通过与现有制度的协调与规制，进行全面的保护。同时通过对生态利益减损与生态利益增进行为的区分，構建生态补偿制度、生态损害诉讼、环境侵权救济三位一体的保护格局。在这个过程中，公民和团体组织、政府和行政机关、污染私主体明确生态环境治理与保护的目标，加强沟通互动、协作监督，减少对立，构建“公民——政府——企业”环境保护互动关系，才是减少环境公害群体事件的根源所在。

生态文明背景下，面对日益严峻的环境治理与保护任务，对环境法的功能与作用的发挥提出了更大的期望。虽然各方不断探索新的制度与途径，但如何完善体系，加强法律制度之间的衔接，提高制度的实用性、长效性，使环境治理与保护真正落到实处是法律人肩上的重任。

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