在决策和领导过程中贯彻民主集中制的实践与思考

在决策和领导过程中贯彻民主集中制的实践与

思考

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在决策和领导过程中贯彻民主集中制的实践与思考

发布时间：2006-6-19?作者：县委宣传部 郑忠义?来源：岱山党建网 阅读?2492 次

近几年，特别是开展保持共产党员先进性教育活动以来，中共岱山县委进一步增强民主集中制的观念，严格执行民主集中制原则，提高贯彻民主集中制的自觉性，努力改进领导方式和领导方法，把坚持党组织的领导与充分发扬民主、严格依法办事、尊重客观规律有机结合起来，正确处理三个关系，认真把握三道环节，始终坚持三大监督，充分发挥全县党员干部群众的积极性、主动性和创造性，全县经济社会事业取得了快速发展。 一、加强纪律性 正确处理三个关系

民主集中制，是党的根本组织制度，是党内生活必须遵循的基本准则，是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。坚持民主集中制，就要严格党的组织纪律，在操作层面上，我们正确处理好三个关系:

1、正确处理集体领导与个人分工负责的关系。党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”集体领导制度是我们党的领导的最高原则，坚持集体领导需要把握三个问题：首先，凡是涉及党的路线、方针、政策的大事；全局性的工作；重要干部的推荐、任免和奖惩；群众利益方面的重要问题；都要由党委集体决定，不得由个人决断。其次，要确认领导者个人的权力不能超过领导集体的权力，重大问题的决定，必须经过充分的酝酿、协商和讨论，并按照少数服从多数的原则进行表决。第三，建立和完善各级党委的工作规则、办事规则与表决制度，以明确党委的职责、明确党委集体与领导者个人之间、个人与个人之间权限、责任的划分，并按集体领导原则建立起正常的工作和办事秩序。从县委坚持集体领导与个人分工相结合的实践看，实行“一个核心、三个党组、多个口子”的工作机制。一个核心，就是县委的核心作用；三个党组，就是人大、政府、政协党组；多个口子，就是党建、政法、意识形态、经济工作、社会事业等主要的几块工作，由县委几位常委分别落实、各负其责。这几年，在县城东扩规划建设竹屿新区、利用海洋海岛优势开发海景房产、扶持做大海运业船舶修造业方面等事关全县经济社会发展重大问题上，县委都是经过充分征求各方意见、开展考察、深入调研、运用集体智慧的前提下慎重决策的，这样既保证了县委的集体领导优势的发挥，又充分发挥了个人

的积极性和创造性。

2、正确处理党代会、全委会、常委会与书记办公会议的关系。党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作。”同时，又规定“党的各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。”这些规定阐明了我们党的基本领导体制，清晰描述了党的代表大会、全委会和常委会三者之间的关系。在实践中，近三年县委在发挥代表大会、全委会和常委会的不同作用方面有了很大进展。实行了党代会例会制，在2005年和2006年相继召开了全县十届二、三次党代表大会，向全体党代表报告了县委工作的上年回顾与本年度目标任务，党代会通过的报告在指导全县开展各项工作中起了决定性作用；自2003年至今，先后召开了9次县委全会，期间县委常委会分别向全委会报告工作9次，县委全委会在听取常委会工作汇报的基础上先后出台了《关于加快建设海洋经济强县的决定》、《关于打造海洋文化名县的决定》等若干重要决议。同时，明确县委书记办公会不是一级决策机构，不决定重大问题，不编发会议纪要。始终严格匡定县委书记办公会的议事范围和议事规则。这些年从没有发生过县委书记办公会议取代县委常委会议的现象。

3、正确处理对上级负责与对群众负责的关系。我们党的路线、方针、政策和社会主义建设事实都已经证明，党的利益和群众利益是一致的。我们对上级负责与对群众负责同样是一致的。贯彻民主集中制原则，很重要的一条就是：“个人服从组织，少数服从多数，下级必须服从上级，全党必须服从中央。”这是维护党和国家的整体利益的需要，维护党的团结和统一的需要，维护党中央、国务院的权威的需要，保证政令畅通的需要。这几年，岱山的周边区域已经成为发展热土，特别是上海国际航运中心洋山港的开发，既是我们面临的历史性机遇，同时也对我们怎样处理群众因为渔业和海运方面的切身利益提出了重要课题。在坚决支持国家重点项目建设的同时，我们也在适当的时候采取适当的方式做好群众工作，为群众争取了合法合情合理的利益。贯彻民主集中制，同样很重要的一条就是：坚持群众路线。邓小平曾经说过：“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”（《邓小平文选（1938-1965年）》第213）由此可见，对上级负责与对群众负责也是一致的；从现实情况看，当前特别需要我们避免的错误倾向是：仅仅是对上负责，无原则服从，对下脱离实际、脱离群众，因而根本谈不上对下负责，对人民群众负责，就无法代表最广大人民群众的根本利益。当然，对上不负责，违背“四个服从”，就必然导致党内无组织、无纪律的涣散状态。只有把两

者统一起来，才能从根本上保证民主集中制原则的贯彻与落实。否则，都将使民主集中制原则无法落实。

二、尊重规律性 认真把握三道环节

党建工作同自然科学、哲学社会科学（包括经济工作）一样有其自身的规律，要把民主集中制贯彻好、运用好、发挥好，需要尊重规律，需要实践创新。 1、坚持程序性原则 程序保障是重要环节

对权力制约的制度问题一直是人类头疼的难题。有一个所谓“分粥”规则，是政治哲学家罗尔斯在其着作《正义论》中提出的，非常耐人寻味：有7人组成的小团体，假设每人都是自私者，想用非暴力的方式解决每天的吃饭问题------平均分食一锅粥，但没有称量用具。由于每个人都想追求自身利益的最大化，在博弈多次以后，大家才找到一种好方法：每个人轮流值日分粥，但是主持分粥的那人必须最后一个领粥。令人惊奇的是，在这个制度下，7只碗里的粥每次都是一样多，就象用科学仪器量过一样，因为每个轮到主持分粥的人都知道，如果7个碗里的粥不相同，他确定无疑将分到最少的。（《劳心者定律》第4-6页）在这个故事里，平均分食一锅粥的“平均”是实体性原则，而分粥主持人最后取粥的“最后”则是程序性原则。我们可以看清楚，如果没有程序性原则的保障，实体性原则的美好愿望多半要落空。因此，程序性原则的重要性并不亚于实体性原则。

民主集中制作为一个实体性原则，规定了领导集体决定重大事项都要实行集体议事和集体决策，但是，以什么样的方式议事和拍板，民主到什么程度，怎样进行集中，往往没有具体、细致、定量、可操作性强的程序规定，主要靠领导干部，尤其是看领导班子主要负责人的思想素质，这必然加大“道德风险”。如果班子主要领导思想政治素质高，民主集中制可能就坚持得比较好；反之，民主集中制就很难真正得到落实。事实上，从近几年媒体上曝光的领导决策错位的案例中，都可以看到民主集中制被扭曲的影子。最常见的就是：有同志把个人凌驾于组织之上，凭主要领导的个人意愿擅自决定重大问题，临时动议，甚至黑箱操作，使议事和决策过程缺乏监督，导致滥用权力、公权私用现象的发生。这些把集体决策变形为个人决策、把集体议事变形为简单商量、把公开决策变形为黑箱操作的做法，必然降低领导集体的决策质量。所以，一定要从建立健全严格完

备、约束有力的程序制度来保障民主集中制的执行。

在怎样体现程序性原则、保证集体领导的决策程序到位方面，岱山县委县政府按照上级文件精神和本地经济社会发展实际进行了有益的探索。在2000年已经制定出台的《县委全委会、常委会和书记办公会议议事规则》基础上，2003年确定了每月1 次的县委常委会例会制度，特别是开展先进性教育活动以来的2005年，是岱山县委县政府制定规范性、长效性制度与政策最多的一年，先后出台了有关决策、人事、日常工作、政务公开、经济责任等各方面的文件，出台了《中共岱山县委全委会成员民主推荐提名制度实施办法（试行）》、《岱山县乡镇会议制度（试行）》、《岱山县党政部门会议制度（试行）》等各类制度性文件，健全议事规则和集体领导决策制度，做到决策开放透明、程序规范，从我们掌握的情况看，自这些会议制度、议事制度实行以来，县乡两级班子的民主氛围更加浓厚了，研究工作的针对性更加突出，讨论问题的效率明显提高，领导决策的客观性、责任心明显增强。 2、坚持科学性 科学论证是关键环节

领导决策是一个包括问题提出、信息采集、方案设计、科学论证、集体讨论和决策方案在内等多个程序紧密相扣的工作流程。完成这个流程，需要领导者个人的阅历、知识、智慧和胆略，而且我们也不否认领导成员个体作用的重要性，但是科学决策要求掌握的信息、专业知识及专业工作经验，往往超出了个人的能力范围，所以任何重大问题的决策都必须依靠集体智慧。这种集体智慧，不仅仅体现为议事会议上的集体讨论，也体现为议事前的科学论证。

科学论证是保证决策科学性的重要条件。科学论证可以从专业角度为我们的专项工作把关。无论是经济项目，市政建设项目，还是港口开发项目，甚至是涵盖全县大局的中长期发展规划，由专业技术部门或专家团体进行论证，可以让我们具有世界眼光、专业水准，少走许多弯路。埃森.拉塞尔在《麦肯锡方法》里总结麦肯锡公司经验的时候有一句话说的非常精到--“不要去重新发明轮子”---意思是象制造车轮之类的许多事情大都是别人已经做过的，我们大可以借鉴别人已经成功的经验，在更高的起点上把事情做得更好；如果我们重起炉灶从头再来的话，不仅会浪费宝贵的时间，而且也不一定会取得预期的效果。而通过颇有经验的专业机构操作或论证，事半功倍的可能性是显而易见的。因此，只有具备了规范的上会材料（包括议案本身和科学论证材料）后，才能提交领导集体议事、表决。如果没有科学论证材料，就不能进入议事程序。从2003年县委县政府决定出资20万元邀请上海社会科学院作岱山中长期发展规划开始，全县相继

邀请清华大学、同济大学等有关权威机构为全县的船舶修造基地建设、海洋旅游产业、海景房产开发等重要行业的发展作规划，规划经费在上千万元，在当时的部分干部群众中引发了争论，而这几年的发展证明我们请专家不但在思路上有超前性，而且在实践中有科学性，特别是在招商引资、接轨上海、开发资源、发展旅游、港口工业方面已经出现热土效应，仅近三年的外来投资就已经达到13亿元，这在以前是不可想象的。秀山岛经过专家把脉，项目策划，近年来湿地资源、泥主题公园等生态旅游业方兴未艾，外地游客纷至沓来，其中还有不少是尝鲜的“驴走族”。最近，在衢山镇鼠浪岛港口开发的前期工作中，我们在对村民建筑物的评估问题上第一次采用请外地专业评估中介机构评估的方法，一方面更好地维护了村民利益，方便做好群众工作，另一方面就为项目方准确掌握拆迁成本，减少了后顾之忧，体现政府的科学态度和公正立场。

科学论证可以优选项目（或技术），提高效率。重大的社会管理问题决策，没有进行充分的民情调查、民意咨询就可能引起民怨；大型工程项目没有工程技术专家的论证就可能留下后患；重大问题往往涉及方方面面，如果没有信息情报和专业机构的支持，光凭领导班子的成员在会议桌上空口白话不可能议透议准。决策的结果不一定最优或者完美无缺，但是我们的目标应当是择优，或者说是在所有已有方案中选择最好的，科学论证就是决策前的一道筛选择优程序。按照这一思路，我们在请专业机构设计方案时，尽可能多地提出几种对策或方案，以便在前期论证中比较、综合、选择，在良莠不齐的多种方案中去粗存精；这样，领导班子集体议事的目标范围相对集中了，才能合理控制决策成本，提高决策效率。但如果把所有的方案、对策鱼龙混杂地提交班子会议讨论，将会大大降低效率、贻误战机。从尊重决策科学的角度出发，科学论证过程中否定的方案或人选，领导班子不能拿出来再议；相反，对于经过科学论证通过的方案和人选，领导班子在正式决策的时候仍然可以根据实际情况有否决的空间。可见，缺少事前的科学论证程序，决策就会出现很大的主观性和随意性，就是违规。只有事前进行科学论证，领导集体才能保证决策的科学性。现在，岱山县的重大投资项目基本上都是经过预可行性研究过的，政府只对安全和环保方面有问题而且无法改善的投否决票和反对票。

3、坚持权威性 会议表决是核心环节

虽然现在文山会海、会风问题都比较严重，但这不是会议自身的问题，而是会议主办方的思路、作风与效率没有从实际出发，因此，开会仍然而且始终是我们工作的重要平台，我们需要做的是把开会作为一个工具来实现目标，而不是为了开会而开会。现实生活中，对重大问题凡是很少经过集体讨论、开会表决的决

定，很少不出毛病的。毛泽东同志在《党委会的工作方法》一文中谈到：“要把问题摆到桌面上来。不仅“班长”要这样做，委员也要这样做。…有了问题就开会，摆到桌面上来讨论，规定它几条，问题就解决了。”（《毛泽东选集》第四卷，第1440页）因此，从会议决议的有效性角度，可以证明会议表决的权威性。这就要求我们重视会议表决----代表集体领导的表现形式。

会议表决是体现民主集中制原则的必要程序。《党章》第十六条规定：“党组织讨论问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。”明确了会议表决在领导集体决策中的必要程序。那么，会议表决为什么必须执行少数服从多数的原则理由很简单，虽然有时候真理站在少数人一边，但是，俗话讲，“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”，一般情况下，多数人的意见（由于他们的信息来源更多）更全面更正确，有利于提高决策的科学性。另外，从决策执行的角度出发，实践已经证明，多数人赞成的决策，执行的过程就更顺利，效果就会更好，少数服从多数，有利于广大干部群众齐心协力完成决策提出的目标。2003年中共舟山市委提出开展“暖人心、促发展”工程，推出的统筹城乡、反哺农村、解决就业、帮困扶贫等举措，惠及全市基层群众，得到上上下下的一致好评，实际上同中央十六届五中全会建设社会主义新农村精神是一致的，象这样既体现民情民心民意又体现领导成员智慧的集体决策就是“从群众中来，到群众中去”的好政策，我们岱山县委在贯彻过程中就更加得心应手。因此，在充分讨论的基础上实行会议投票表决，切实执行好一人一票的表决制，就可以体现多数人意见或少数人意见，更具有科学性。这几年，县委常委会对于人事问题的决策程序更加规范，已经严格采取无记名投票的方法决定干部人选；对于其他重大事项，都有会议纪要，内容十分详细，并在一定范围内公开。

会议表决是充分体现领导班子集体意志的必要手段。根据党的民主集中制要求，不论哪种类型的领导集体，在研究决定重大问题时，都必须实行集体议事，并以会议表决的形式体现领导集体的意志。完成了集体议事和会议表决这两个必经程序之后，实行少数服从多数决策形式的领导集体，以多数人的表决意见形成决策。同时，会议表决与“首长负责制”也没有本质上的冲突，《中华人民共和国法律释义全书》第50页对首长负责制作了这样的解释：“首长负责制，指首长在本部门具有主导地位，在重大问题的决策上有最后决定权，并对其所领导的工作负个人责任的一种领导制度。地方各级人民政府实行的行政首长负责制是在民主集中制原则指导下的首长个人负责制，即重大问题在集体讨论研究的基础上，由行政首长个人作出决定，并对各项行政工作负全部责任的领导制度。”实行首长负责制的领导集体，由行政首长参考领导集体成员的表决结果，也就是集体议事和会议表决这两个决策步骤，作出最后决定。对行政首长否定多数人的意

见作出最后决定的，应说明其理由，并在会议纪要中注明。会议表决，是充分体现领导班子集体意志的必要手段。因此，不能以传阅会签或个别征求意见等形式代替领导集体的会议表决。

三、追求实效性 始终坚持三大监督

权力失去制约必然导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。要创造性地贯彻和发挥民主集中制的作用，保证领导集体议事和决策规则的顺利执行，必须加强三大监督：党内监督、群众监督、依法监督。合理地公开重大问题决策的过程与结果，扩大对议事过程和结果的知情范围，接受来自各方面的监督，可以提升我们科学决策的水平，服务大局，造福一方。

一是加强党内监督。从县一级的层面来讲，我们既要坚决接受来自上级党委政府的监督，确保党的路线、方针、政策落到实处，不打折、不缩水、不走样，确保从国家到省市的全局利益；又要自觉接受来自下级党委政府的意见和建议，扬长避短，把好事做得更好更彻底，服务基层，服务百姓，及时修正决策执行过程中的不足；更要深入开展党委政府班子内部的自我监督，因为我们自己天天都在一起打交道，监督起来不仅方便而且针对性强。就象邓小平同志讲的：“要重视党委内部的互相监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”“同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”（《邓小平文选（1938-1965年）》第293页）从2003年至今，县委常委会成员在“班长”的带领下，经常性地开展交流和沟通，不仅在本级四套班子领导之间相互沟通，而且扩展到全体320多名县管干部，这对于掌握县情、了解民情、制定决策、畅通政令起到了至关重要的作用，既征求了各种意见，发扬了民主，又有利于集中集体智慧，进一步促进了民主集中制的贯彻和执行。建立健全了领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度。2005年，县委县政府联合下发了《岱山县领导干部经济责任审计结果运用意见（试行）》、《岱山县领导干部经济责任审计评价暂行办法》、《岱山县县管领导干部经济责任审计单位分类管理意见》三个相互配套的文件。从制度上大大减少了各乡镇、各单位财经工作中的主观性和任意性，也是从政治上、经济上对干部的爱护与关心。今后在党内监督方面，重点是坚持实事求是原则，运用批评与自我批评的武器，克服庸俗的作风与“作秀”。

二是加强群众监督。群众监督，包括了解基层群众的呼声与需求，接待上

访，主动下访，在分析矛盾和解决问题中接受的监督；包括工会、共青团、妇联、工商联、科协、残联等社会团体的监督；包括各类企业、个体工商户、中介组织等市场主体的监督。为了更加自觉地接受群众监督，我们在县电视台开设每月一次的新闻通报会，由职能部门的主要负责人或负责人向社会公众通报事关全县发展大局、事关民生问题、事关重点项目的工作情况，让群众及早、及时了解全县发展动态，了解重点项目的进展情况。我们在开展保持共产党员先进性教育活动中，规范各级党政部门的工作程序，进一步推进政务公开，让群众有更多的知情权，方便群众监督。近几年，先后有日本常石集团、青岛顺和、浙江美达、宁波三林公司等一些大企业的项目落户岱山，每逢重大的招商引资项目进来之前，我们总是事先做好宣传，派工作组到群众中去，基本上保证了许多项目的顺利进展，同时又维护了群众的合法利益。为了让群众监督的渠道更加畅通，除了主动收集民意民情、在一些单位设置举报投诉电话之外，还从各个层面邀请了许多监督员，使老百姓的抽象监督变为具体监督，如果有哪个重大问题没有实行集体议事和决策，群众就可以质疑，或者向上级部门反映。让群众监督正常化和立体化，可以在无形中增强决策层的压力，有利于促进领导集体严格按规定程序决策。今后，在群众监督方面，重点是结合社会主义新渔农村建设、创建小康社区的工作，加强精神文明建设，提高群众的综合素质，进而提高群众的监督能力和监督水平。同时，凡是可以向社会公开的事项，都必须向群众公开，让人民群众和新闻舆论参与监督。

三是加强依法监督。现代社会是法治社会，要求我们的决策、行政、管理和服务都要依照法律来进行。坚持依法治县，县委首先带头。2005年，印发了《关于进一步加强人大工作的意见》、《关于加强和改善党的领导 支持人民政协履行职能制度化规范化和程序化的意见》，凡是本地事务的重要决策，应交由人大决定的事项，都依法提交人大讨论决定；放手支持政府工作，在县委集体决策重大事项的前提之下，充分尊重政府的具体安排和操作；十分尊重和重视政协的工作，支持政协依照章程发挥职能作用，特别是对于事关重大经济工作和社会民生的项目与问题，都要请政协做调查研究。积极支持司法部门的工作，充分发挥纪检、检察等部门的监督作用。依法实行问责制、引咎辞职制度。今后加强依法监督的重点是两方面：一是通过普法宣传，教育干部群众，增强执法机构工作人员和普通民众的法律意识与观念，确保党政机关的决策形式与决策内容都符合法律规定与程序，自觉接受监督，进一步提高依法治县的水平；二是从政策与制度的层面出发，针对当前存在的“部门制定的办法为部门自身谋取利益”的现象，要体现“三个代表”重要思想，以宪法和基本法律为标准，以群众满意不满意、拥护不拥护、高兴不高兴为价值取向，规范各级各部门出台政策、意见、办

法的程序，真正把先进性教育的成果制度化、长效化。

在领导和决策过程中始终坚持和完善民主集中制，提高了县委的统筹全局、科学决策、民主决策的能力，也提高了决策的“含金量”。全县干部队伍的素质有了明显的提高，全县党员干部群众的向心力、凝聚力、竞争力有了明显的增强，县域经济综合实力有了明显的提高，各项社会事业取得了长足发展。2005年，全县实现国内生产总值 亿元，增速达到%，城镇居民人均可支配收入达到14652元，农村居民人均可支配收入达到7259元。