土地利用总体规划与城市总体规划的协调研究

土地利用总体规划与城市总体规划的协调研究

随着城市化建设进程不断加快，城市土地资源紧张状况日益严峻，为实现我国城市建设的快速发展，提高土地资源的利用率，实现土地资源与城市规划建设的和谐发展，应力求两者之间的协调发展，这个协调则主要变现为土地利用总体规划与城市总体规划之间的协调。下面本文将结合作者多年的工作实践经验，以土地利用总体规划与城市总体规划的协调研究为切入点展开全文的讨论，以供参考。

标签：土地利用总体规划；城市规划；协调

1 简析两个规划间的关系性

1.1 规划编制关系在法律层面上的平行性

《中华人民共和国土地管理法》是编制土地利用总体规划在法律层面上的主要依据，《中华人民共和国城乡规划法》（原《中华人民共和国城市规划法》2008年1月1日废止）则是编制城市规划在法律层面上的主要依据，两部行政法平行统筹于《宪法》下，处于平等的法律地位层面。因此，在以同等法律地位行政法为编制依据的土地利用总体规划与城市总体规划同样具有相同的法律地位，其法律条文中也为存在从属、层次关系，两者之间平行而对、相互协调。

1.2 规划内容关系的交叉、重叠性

规划范围上，城市（城镇）规划区范围是城市总体规划的所仅能涉及到的领域，而土地利用总体规划所涉及的范围则包含其行政辖区内的所有土地领域。因此，城市实体景观地规划范围包含于土地利用总体规划的范围当中，是前者从属于后者的关系。

规范内容上，城市土地利用是土地利用总体规划和城市总体规划间的交叉点。两者的侧重点各有不同，城市土地功能是合理分区是城市总体规划的侧重点，而合理控制城市建设用地的规模则是土地利用总体规划的侧重点，两者分工不同，分别形成一套完整的体系，虽然二者之间在规划内容和对象上存在重叠项，但在严格意义上说二者并不属于从属关系。以我国现行的规划体系为参考依据，二者的同属于区域规划的次级规划的范畴中。因此，二者仍处于相互协调的关系中。

2 简析两个规划间的矛盾性

2.1 城市用地规模统计上的差异性

在城市用地现状规模方面，城市规划部门所主要统计的面积主要针对城市建成区域以及水域、未利用的土地等一部分非建成区域开展；而土地行政部门则仅

以城市建成区域为面积统计范围。在城市用地规划面积方面，预留建设用地、规划期末建成区面积以及污染企业安置区域等统归于城市总体规划所确定的用地范围；而城镇发展在规划期末所占用的实际土地面积则作为土地利用总体规划对城市用地范围进行的统计确定。由于两个规划用地分类体系在统计标准上的较大差异，从而导致城市用地规模在统计上所表现出的明显差异性。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）和《村镇规划标准》（GB 50188-93）均为目前城市规划用地分类的主要依据，具有同等的法律效力、法律权威和法律的强制性。

2.2 城市用地规模预测上的差异性

规划期末城市人口与规划人均建设用地指标，是城市用地规模在规划期末的主要取决因素。土地利用总体规划与城市总体规划对城市用地规模预测上的差异性，主要由于各自所采用的预测方法、城市人口统计数据、规划人均城市建设用地指标及预测期限的不同而导致的。主要表现为：a.城市人口基数统计方面上，《关于统计上划分城乡的规定（试行）》作为我国第五人口普查所采用的统一标准，其规定将市镇中居住半年及半年以上的常住人口全部纳入到了城市人口当中。但是，由于近年来外出打工、求学等人口的增多，使得我国常住流动性人口在城市人口中的比重逐年加大。农业人口、常住流动人口与非农人口，存在于城市总体规划的城市人口统计数据中；而地利用总体规划的城市人口统计数据则以公安部门对非农人口、机械人口的统计数据，因此两个规划在城市人口基数统计的数据上有着较大的出入，从而导致了城市用地规模预测上的差异性的出现。b.两个规划在规划编制的时间与期限上存在不同。

3 实现两个规划的协调与衔接的措施

3.1 分类体系统一，明确城市规模

为确保两个规划对城市规模的设定相一致，应首先对其分类体系进线统一。建议以《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）为蓝本，可通过添加三级地类的方式，建立新的城市用地和村镇用地分类体系，并逐渐实施现有地类数据向新的地类数据转换；各项用地分类形成统一化机制，不仅确保了两个规划协调性的实现，更有利于彼此间信息的互通，实现资源共享，减少不必要的行政开支。

3.2 统一城乡人口划分、人均指标确定

两个规划采用不同的城市人口统计标准和规划人均建设用地指标，必然导致城市用地规模预测结果的差异。首先，规划行政主管部门应明确统一城市人口统计的地域范围；其次，采用统一的城市人口统计口径；第三，采用统一的人口预测模型。这样，可保证城镇人口预测结果的统一性。在人均建设用地指标的确定方面，应采取《县级土地利用总体规划编制规程》确定的人均建设用地标准。保证耕地数量和质量、保障粮食安全，合理控制城镇规模，节约和集约利用土地，是保障我国土地资源可持续利用的重要方针政策之一。因此，两个规划中有关城市用地规模的确定和布局安排必须符合国家的土地国策，应该采用双重标准确定

规划人均建设用地指标，坚持走内涵挖潜的道路。

3.3 规划编制审批同期、同步、同级

规划编制不同步、规划期限不统一导致两个规划编制的基期数据和规划目标差异悬殊。建议两个规划行政主管部门在相关技术规范协调统一的基础上，统一规划基期年和目标年，做到同步编制，互为依据。土地利用总体规划和城市总体规划的编制属于政府行为，可由政府牵头成立统一的“两规编制领导小组”，成员包括土地规划、城市规划、环境保护、交通、水利等多个行业的专家，共同负责两个规划的编制，同时提交土地利用总体规划和城市总体规划的相关成果，以避免两个规划在分别编制过程中的重复劳动和成果差异。

3.4 完善规划实施管理机制

土地利用总体规划和城市总体规划一经批准，就具有法律效力，必须严格执行。两个规划行政主管部門在规划实施、管理方面要协调和衔接，严格按照法定程序进行建设项目用地定点、审批、核发相关证书，确保规划的严肃性、权威性，使区域土地利用、城市土地开发和城市发展建设步入协调、有序的良性发展轨道。

4 结束语

随着国家城乡统筹改革的深入，势必对土地利用总体规划和城市总体规划提出更高的要求。城乡产业结构的协调直接体现在城乡土地利用结构的合理安排上。两个规划的协调和统一是城乡一体化进程的基础之一，因此两个规划必须从编制规范、标准、方法、审批、实施、管理等多方面进行协调，实现耕地保有量不低于国家红线标准，满足城乡社会经济快速发展，保护生态环境不受破坏，实现土地资源的可持续利用。

参考文献

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