浅谈农业水价综合改革的政策落实问题

２０１７年３月　文章编号：１００６－００８１（２０１７）０３－００３４－０４　水利水电快报　ＥＷＲＨＩ　第３８卷第３期　浅谈农业水价综合改革的政策落实问题　杨雪芮　，朱荣勤　（１．武汉市实验学校，湖北武汉４３００００；２．长江水利委员会，湖北武汉４３００７２）　摘要：农业水价综合改革的试点工作已经完成，全面推进也正在有序进行。通过对改革试点区调研，　了解到在改革政策落实方面，存在初始水权划定过松、按量分类分档计价收费不落实、水价成本核算不全、　水权回购和转让可操作性不强，节水奖励和精准补贴机制不可持续以及用水合作组织空转等方面的问题，　进而影响到改革政策的落实和改革目标的实现。立足于落实改革政策，实现改革目标，指出科学确定农业　初始水权，建立健全农业水价形成机制，完善节水奖励和精准补贴机制，做实、做强农民用水合作组织，引　导用水需求管理等是政策落实的关键要点。　关键词：农业水价；水价改革；改革政策；政策落实　中图法分类号：Ｆ３０２．６　文献标志码：Ａ　作为水价改革的重要组成部分，农业水价综合　改革从２０１３年开始，用２～３　ａ开展试点。２０１３年　全国共有５５个试点县。２０１４年，试点范围扩大到　探索易推广的改革模式，为全面推进农业水价综合　改革积累经验。　２０１６年，在总结试点经验的基础上，国务院办　２７省８Ｏ个县。２０１５年试点工作全面完成，并开展　了试点项目验收以及经验总结和推广。２０１６年，国　公厅发布《关于推进农业水价综合改革的意见》，提　出用１０　ａ左右，建立健全能够合理反映供水成本、　有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体　制相适应的农业水价形成机制；农业用水价格总体　达到运行维护成本水平，普遍实行农业用水总量控　务院办公厅发布了《关于推进农业水价综合改革的　意见》，要求各地有序推进农业水价综合改革。　２０１６年８月，笔者利用暑期社会实践，到四川、贵州　等项目试点县进行了实地调研，了解了农业水价综　合改革政策落实的真实情况。为了促进此项改革的　有序推进，在研究中央办公厅和国家四部委所提改　革意见的基础上，围绕改革根本目标，本着实质重于　形式的原则，分析了各地政策落实的真实效果，查找　政策实施中偏离目标的薄弱环节。　制和定额管理，基本建立可持续的精准补贴和节水　奖励机制，优化调整农业种植结构，促进农业用水方　式由粗放式向集约化转变。　改革主要内容包括：①明晰农业初始水权。核　定区域农业用水总量，实行用水总量控制，自上而下　分配到县、乡、村或用水合作组织，直至到户，明确农　１　农业水价综合改革的主要内容　根据国家发改委、财政部、水利部、农业部四部　业初始水权。②建立健全农业水价形成机制；明确　水价分级定价机制，区分不同的农业种养结构、缺水　程度、供水来源，实行分类水价；逐步实行超定额超　计划累进加价制度，促进农业节水。③建立精准补　贴和节水奖励机制。要求建立与节水成效、调价幅　度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。根　据节水量对采取节水措施、调整种植结构节水的规　委下发的《深化农业水价综合改革试点方案》，改革　试点工作主要是从适当提高农业水价、加强需求管　理、拓宽资金渠道、推动结构调整和提高农技水平等　方面人手，以促进农业节水增效为目标，以建立健全　农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，　收稿日期：２０１７—０２—１１　作者简介：杨雪芮，女，武汉实验学校　・模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励。　３４・　杨雪芮等浅谈农业水价综合改革的政策落实问题　作为水价综合改革的基础措施，还要求完善灌　排工程体系，配套供水计量设施。２０１４年，在试点　阶段，为推进综合改革试点的顺利推进，中央财政对　每个试点县下拨财政补助１　０００万元，并要求省级　配套５００万元，县级财政根据实际安排配套资金，主　建立，部分地区已经付诸实施。在农业水权确权方　面，８Ｏ个试点县中，４４个县将水权证发放到用水户，　３６个县发放到用水合作组织，其中７个实施了农业　水权转让或回购。在用水合作组织建设方面，８Ｏ个　县已全部完成登记注册。在水价形成机制建设方　要也用于工程和计量设施建设。　２改革试点工作实施情况　为完成改革试点任务，各试点县都制定了实施　方案，成立了由财政、发展改革、农业、水利等部门参　与的领导小组，并根据实际创新了体制机制，积累了　丰富经验，为改革的全面推进和政策落实提供了实　践基础。　在改革试点阶段，贵州省编制了“建、管、养、　用”一体化改革实施方案，探索适合山区现代水利　发展的模式。按照“先建机制、后建设项目”的原　则，创新实施“６１３”管理模式，即“一个工程项目、一　次产权颁证、一个用水合作组织、一套管理人员、一　套章程制度、一个村规民约”作为保障，助推“建、　管、养、用”一体化改革目标，今后的农田水利项目　都要求制定“建、管、养、用”一体化方案，对项目建　设，建成后谁来管、怎么管、水费如何征收、征收后如　何使用等方面都在方案中逐一明确落实。　四川省采用民办公助的方式推进试点县的配套　水利工程建设，由项目受益主体农民用水协会作为　工程建设和管理的项目法人主体，全程参与项目的　建设和管理，强化农民的主人翁意识，充分调动了农　民的积极性，使其自愿出资、出力，也避免了因项目　施工而引起青苗补助、春耕占用的矛盾。　山东安丘县推行“一提一补”制，即在测算的终　端水价基础上，适当提高农业用水价格，将提价增收　的水费作为奖补资金来源，对照定额按节水量进行　奖补。通过“一提一补”，部分解决了精准补贴和节　水奖励的资金来源问题，实现了奖补的可持续性。　项目区水费收入通过经济作物补贴粮食作物达到平　衡，实现全成本水价。　河南在《河南省水价综合改革实施方案》中提　出，要逐步推行分档水价，探索实行两部制水价和季　节水价制度，用水量年际变化较大的地方实行基本　水价和计量水价相结合的两部制水价，用水量受季　节影响较大的地方实行丰枯季节水价。　截止２０１５年６月，农业水价综合改革试点工作　基本完成，根据各试点县上报的工作总结，从形式上　看，全国８０个试点县除个别试点外，各项机制基本　面，７８个县批复了水价调整方案，其中４３个县批复　了分类水价；粮食作物水价３６个县达到全成本水　平，３２个达到运维成本水平；经济作物的水价４７个　达到全成本或微利水平，６个达到运维成本水平。　在精准补贴和节水奖励机制建设方面，６９个县出台　精准补贴政策，８０个县出台节水奖励政策。　３　改革试点政策落实中存在的问题　从形式上看，农业水价综合改革试点工作从方　案设计、机制建立、机构设立等方面已基本完成设定　目标，非试点县也基本按照《关于推进农业水价综　合改革的意见》要求逐步推进。但是，根据实地调　研情况，笔者认为，一些地方的改革政策虽然在方　案、文件中已经明确，但距离政策真正落实，实现促　进农业节水，农田灌排工程良性运行和农村水利体　制机制创新的目标，还存在一定差距。主要表现在　以下方面。　（１）南方丰水区农业用水初始水权划定过松，起　不到用水总量的控制作用。按照改革要求，各地需要　核定本区域农业用水总量，并细分到各种水源，自上　而下逐级分配到用水合作组织，直至到户，作为农业　初始水权。该初始水权将作为用水总量控制上限，超　出上限，必须通过有偿转让获得；此外，不同作物的农　业用水定额也将以初始水权作为前提和基础。在调　研中发现，很多试点县特别是南方丰水区，由于各省　的综合水权还没有落实，各行业用水总量缺少上限控　制，在核定县及以下单元的农业用水初始水权时，较　少考虑可节水潜力，基本按照实际需求甚至是可供水　量来确定总量控制指标。由于忽略可节水潜力，导致　上限指标较高，用水定额也相应提高，超额累进加价　对节约用水的激励和约束作用大大降低。　（２）南方丘陵地区土地过于分散，计量成本较　高，距离按量分类分档收费存在差距。按照改革方　案，项目区初始水权、用水定额、水费核定和征收、精　准补贴和节水奖励均以水量作为计算依据，因而用水　的精确计量就成为改革政策落实到位的一项前提性　工作。试点时期中央财政补助和各级地方资金补助　除完善末级渠系等终端设施以外，也主要用于设置计　量设施。在实际执行中，很多地方特别是南方丘陵地　．３５．　２０１７年３月　水利水电快报ＥＷＲＨＩ　第３８卷第３期　区，农地的耕作用途和承包权都很分散，如要分农户、　分用途计量水费，难度和成本很高。这类地区除极少　数规模经营大户单独计量，真正实现按量分类分档收　费以外，普遍做法是，按渠系分布，将１个或几个自然　村作为１个用水合作组织，配置１个计量设施，以水　量计费，内部仍按土体面积进行分摊。由于土地用途　无法划分，因而很难实现分类收费。　（３）部分地方水价成本核算不全，导致水价虚　低，影响了供水工程的良性运行。按照改革要求，需　要根据农业供水成本、水资源稀缺程度以及用户承　受能力等因素，合理制定农业用水价格。供水价格　原则上应逐步提高到运行维护成本水平，水资源紧　缺、用户承受能力强的地区，农业水价可提高到完全　成本水平。在实际执行中，有些试点地区特别是原　来不收水费的地区，为避免矛盾，达到收取水费的目　的，在核定农业水价时以农民承受能力为出发点，尽　可能降低实际收费。比如，有些地区对末级渠系的　折旧、维修费用及人员费用核算不全，有些地区在水　价成本核定过程中扣除县级财政现有的对水管单位　维修经费的拨款。由于成本核算不全，“全成本水　价”或“微利水价”名不符实。水价偏低，水费收入　不到位，无法满足供水工程运行的实际需要，进而影　响到水利工程运行的可持续性。　（４）南方丰水区节约水量的水权回购和转让可　操作性不强，节水效益难以实现，进而影响到节水奖　励机制的落实。按照改革制度设计，为激励节约用　水，鼓励用水户对节约的水量进行转让，政府或其授　权的水行政主管部门、灌区管理单位可利用节约奖　励基金对节约的水量进行回购，在满足区域内农业　用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。影　响该政策执行的因素主要有两点：一是回购资金来　源，二是回购的经济性和转让市场的活跃性。除政　府和行政主管部门以外，很多灌区管理单位财政经　费没有全额保障，需要创收弥补，在回购、转让节约　水量时需要遵循市场规律，低买高卖。在南方丰水　区，由于用水上限控制较松、获取非工程供水渠道较　多，导致节约水量的实物市场需求不足，回购单位的　经济利益无法实现，影响到回购和转让的实际操作。　即使是不以盈利为目的，节约水量的回购也会因回　购资金无法收回而不可持续。由于水权回购和转让　的可操作性不够，如果缺乏财政补贴，将导致用水户　的节水效益难以实现，必将影响到对节水行为的奖　励机制。　（５）部分地方将精准补贴的对象扩大，资金来　．３６．　源不可持续，导致其鼓励改革的保障作用无法实现。　按照农业水价综合改革的制度设计，开展精准补贴　主要是对水价提价后超出运行成本且用户无法承受　的部分进行补贴，通过减轻用水户负担，达到调动地　方政府和农民用水改革的积极性和主动性的目的。　在实际执行中，有的地区不是先提价再补贴，有的将　运行维护经费补助等同于精准补贴，偏离了设置精　准补贴的初衷。此外，由于财政紧张，精准补贴缺乏　可持续的资金来源，但在试点期，为完成改革任务，　在制定方案时，对精准补贴机制的设计只有原则性　表述和承诺，未能从精准补贴的对象界定、补贴金　额、资金来源、支付方式等方面落实。在试点结束　后，由于没有中央财政支持和上级部门的监督检查，　一些地方的精准补贴也就难以为继。　（６）有些用水合作组织空转，无法实现用水管　水自治和以水养水的良性运行。作为农业水价综合　改革的创新举措，成立用水合作组织的主要目的是　通过用水管水自治，调动农民积极性，建立以水养水　的良性运行机制。目前用水合作组织有两种形式，　即农民用水协会和农民用水合作社，协会（合作社）　的成员一般为一个或几个村的全体农户，秘书长　（理事长）与村干部高度重合，甚至有些协会（合作　社）的成员与村民、秘书长（理事长）与村干部完全　一致，普遍存在人员结构老化的问题。在履行职责　方面，部分试点县（如四川省射洪县）参与了工程需　求调查、申报、设计及水价方案制定、工程建设、用水　管理、工程管护等工作，有些仍处于机构空转状态，　协会（合作社）的启动资金虚设，办公场所不固定，　距离健康可持续运转还存在较大差距。　４促进改革政策落实的关键要点　农业水价综合改革的试点工作已经结束，全面　推进工作也正在有序进行。试点工作中出现的以上　６个方面的问题不具有普遍性，但具有代表性，即形　式上照搬上级要求，但实质偏离改革目标，政策落实　缺乏可操作性。为促进农业水价综合改革政策落　实，顺利完成既定目标，关键是要抓住各项政策的改　革宗旨，实事求是，创新机制。　（１）核定初始水权，关键要充分挖掘节水潜力，　明确用水户权利和义务，达到促进节水的目的。初　始水权是项目区用水总量的控制指标和用水定额的　测算依据，农业用水初始水权（用水总量控制水平）　的指标高低将直接影响到农业水价改革所要实现的　最低节水目标。如果分配过松，则很难激励用水户　杨雪芮等浅谈农业水价综合改革的政策落实问题　实施节水，该项指标的设定也将流于形式，失去意　义。为实现农业水价改革的节水目标，必须充分挖　掘项目区的节水潜力。在明确区域用水总量控制指　金筹措方面予以创新，比如可利用超定额累进加价　水费分成收入、地下水提价分成收入、高附加值作物　或非农业供水分成利润、水权转让分成收入、社会捐　赠等多种渠道予以筹集；还可通过统筹优化农田水　利、农业奖补资金、水管单位公益性维修养护经费、　农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修　养护经费等，来落实精准补贴和节水奖励资金来源；　中央财政也要根据各地水资源稀缺程度、价格水平、　标的基础上，核查登记各种农用地面积，根据地方灌　溉保证率、灌溉定额计算出农业生产发展实际需求，　再充分考虑节水技术应用等情况，科学核定灌溉水　利用系数和灌溉节水总量，得出农业用水总量控制　指标，逐级分解至县、乡和村或农民用水合作组织，　核发水权证，注明用水权利和义务等。　（２）建立健全农业水价形成机制，关键要客观　开展全成本核算，实行分类定价和超定额累进加价，　以保障水利工程运维的可持续和促进节水、保粮、调　结构。农业水价综合改革是一项以价格调整为核心　的经济调控手段，价格过低，调节需求的功能将大大　降低。因而，必须严格遵循《政府制定价格成本监　审办法》（国家发改委令第４２号）、《定价成本监审　一般技术规范》（发改价格【２００７】１２１９】）、《水利工　程供水定价成本监审办法（（发改价格【２００６】　３１ｏ］）》等，全面收集供水成本资料，客观开展成本　监审，并综合考虑农业供水成本、水资源稀缺程度和　用水户承受能力等因素，确定运维成本水价或全成　本水价。为加大价格调节力度，实现促进节水、保　粮、调结构的改革目标，还要区分粮食作物、经济作　物、养殖业和其他用途，实行分类水价。其中，粮食　作物用水价格应达到运行维护成本水平；一般经济　作物用水价格应达到完全成本水平；高附加值经济　作物、设施农业和养殖业等用水价格应达到一定盈　利水平。划分用水量级和加价幅度，实行超定额累　进加价，加大用水定额的控制性，鼓励节水。　（３）完善精准补贴和节水奖励机制，关键要精　准确定补贴和奖励对象，多渠道筹集资金予以保障，　以调动参与者积极性和保障改革顺利开展。作为促　进农业水价改革的经济激励和保障措施，必须在水　价调整的前提下，保证精准补贴和节水奖励机制的　运行能够促进节水，保护农民种粮积极性，保证农民　负担不增加。因而在确定补贴、奖励对象和标准时　须严格按规定执行，补贴对象应为农民用水合作组　织、新型农业经营主体等，奖励对象应为采取节水措　施和调整生产模式促进节水的农户。补贴标准根据　定额内用水成本与运行维护成本的差额确定。为保　证精准补贴和节水奖励机制可持续运转，还需从资　用水户承受能力等，给予合理补贴。　（４）成立农民用水合作组织，关键要做实、做强，　以带动水利工程管护和农民用水管水的良性运行。　作为独立承担责任的法人主体和经济实体，农民用水　协会（合作社）只有在机构、人员、办公场所、经费都能　确实到位的情况下，才能真正履行工程管护、用水管　理、协商定价、水费计收的责任，真正实现管水用水的　农民自治和水利设施的良眭运转。要在完成注册登　记和制度建设的基础上，重点充实有热情、懂技术、擅　经营的专职人员作为理事，负责具体运营；采用自建　或政府无偿支援的方式获得相对独立的办公场所；开　办资金要通过财政拨付或集体募集的方式足额到位，　不得中途抽逃；对各级财政支持的各类小型项目，要　优先安排农民合作组织作为建设管护主体，强化农民　参与和全程监督；鼓励支持农民用水协会（合作社）引　入民问资本，参与市场竞争发展壮大，以带动工程管　护和农民用水管水的良性运转。　（５）创新农村水利体制机制，促进农业节水，还　需多部门合作，加强农业土地整理和农村产权制度　改革，引导用水需求管理。农业水价综合改革涉及　到价格、国土资源、水利、农业等多方面的行业政策　布局。为创新农村水利体制机制，推广按量、分类、　分档计价，促进农业节水，还需多部门合作，多项改　革并举。加强农业土地整理要与完善灌排工程体　系、配套供水计量设施统筹考虑；要加快推进农村产　权制度改革，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、　土地托管等多种方式，引导农民在自愿基础上，通过　村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种，多种形　式规模经营；在进行农村产业布局，推进农业供给侧　改革时，也必须充分考虑水量供给情况，因地制宜，　建立与当地水资源相匹配的作物种植结构和种植制　度，通过水价调节来引导用水需求管理。　（编辑：李慧）　・３７・