发展生态型县域经济的有益探索

――广西壮族自治区资源县探索发展生态经济的调研报告 最近，国务院西部开发办的同志深入到桂北山区资源县，就贯彻落实科学发展观、促进西部地区又好又快发展问题进行调研。从资源县的情况看，科学发展观越来越深入人心，成为转变发展思路、创新发展模式和提高发展质量的出发点和基本依据。如果各地都能自觉地坚持以科学发展观为指导，积极探索符合当地实际的全面协调可持续发展之路，就能保证西部大开发健康顺利推进，实现预期目标。

一、资源县大力发展生态经济的背景和成效

资源县是广西的北大门，因地处资江之源而得名。全县区域面积1961平方公里，总人口16.8万人，其中有苗、瑶、壮、黎、侗等12个少数民族，是自治区级贫困县。近几年来，各地都在加快发展，资源县也希望发展，但资源县应该走什么样的发展道路，县委和县政府组织了认真讨论，很快统一了思想认识，确立了“生态立县、旅游兴县”的科学发展思路，逐步走出一条生态型县域经济发展之路。资源县下大决心转变发展思路和经济增长方式，主要取决于以下两方面重要因素。

一是在学习贯彻落实科学发展观过程中，大家逐步树立起“保住青山绿水求发展”的发展观和政绩观，发展县域经济的目标更加

明确，发展生态经济的信心更加坚定。过去，资源县经济发展在很大程度上依靠木材采伐和萤石、石英等不可再生资源采掘，特别是企业技术和管理水平普遍很低，加上由于本地能源资源丰富而忽视节能工作，导致企业生产单位产品的能耗明显高出全国同行业的平均水平，呈现出“高投入、高污染、低收益”的“两高一低”特征，是典型的粗放式资源依赖型发展模式。经济的一时发展牺牲了社会效益和生态效益，经济长远发展难以为继。这就必须改变传统的走工业化发展县域经济的老路，形成珍惜生态、保护生态、修复生态、发展生态的良好氛围，走生产发展、生态良好、生活富裕的科学发展之路。

二是通过盘点自身的优劣，大家充分认识到，只有发展生态经济才是把握资源县实际特点、着力发挥当地比较优势的必然选择，也是实现又好又快发展的最大动力和潜力所在。资源县生态环境好，自然资源丰富。动植物种类繁多，有原生植物164科、1120多种，野生动物300多种；中草药材质量好，药用种植达200多种；旅游资源具有鲜明特色，森林覆盖率高达78.4%，是全国唯一一个喀斯特地貌和丹霞地貌完美结合之地；水能资源得天独厚，境内大小河流150余条，水能理论蕴藏量30万千瓦。显然，只有合理开发利用上述优势自然资源，把生态建设和经济结构调整有机结合起来，促进资源优势转化为产业优势和经济优势，才能尽快摆脱贫困落后面貌，同时这些优势资源也是支撑和确保资源县能够逐步建立生态经济体系的重要条件。

基于上述考虑，资源县以2000年被国家批准为全国生态示范区建设试点为契机，大力发展生态经济，在科学发展中加快解决总体贫困问题。通过几年的努力，县域经济实力逐渐增强，人民生活水平明显提高，生态型县域经济品牌开始形成。“十五”期间全县生产总值和财政收入年均增长率分别为10.5%和14.5%，2005年分别达到10.85亿元和0.71亿元。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均增长12%和17.4%，2005年分别达到8258元和2477元。与此同时，总体生态环境进一步改善，先后获得了“国家地质公园”、“国家森林公园”、“森林防火先进单位”、“全国绿化模范县”、“无公害农业生产基地”等荣誉称号。

二、资源县发展生态型县域经济的主要做法

总的做法是，紧紧围绕建设生态型县域经济体系为总体目标，从实际出发，改善和加强各级政府的指导和引导，研究采取有效的方式方法，重点推进生态旅游产业、生态农业、生态林业和生态工业发展，加强生态型城镇建设步伐。

（一）生态旅游产业领域，着力推进品牌化、产业化 资源县内有资江和浔江两大水系，有猫儿山国家自然保护区和银竹老山自治区自然保护区，是长江和珠江的重要水源涵养区，也是重要的生态保护区。在严格保护自然生态环境的同时，也为发展生态旅游创造了难得的机遇。资源县为此提出了“山水旅游为核心，

历史文化旅游和民俗风情旅游、产业观光旅游并举”的目标，使旅游业成为带动县域经济发展的“龙头”产业和新的经济增长点。 明确发展思路，做好统筹规划。专门成立县旅游产业管理委员会，先后制订了《关于加快旅游业发展的决定》、《资源县旅游行业管理规定》和《资源县导游人员管理规定》等政策性规定，力争规范市场竞争秩序。编制并实施《资源县“十五”规划和2010年长期规划》、《资源县旅游产业实施方案》、《资源县旅游业发展规划》，先后完成《资江景区旅游开发规划》、《八角寨景区旅游开发规划》、《五排河峡谷漂流景区开发规划》、《福满园温泉度假山庄开发规划》以及《浪田瑶寨民族风情生态村旅游开发规划》、《牛栏江生态文化旅游村开发规划》等重要景区发展规划。开发旅游资源过程中，严格做到“先规划，后开发”，避免旅游项目开发建设的盲目性和随意性。

加大旅游硬、软件设施建设力度。吸引外来资金合作开发重点旅游景区。2003年以来，共引资约1亿元对资江景区和八角寨景区进行品牌培育及深度开发，共引资约1亿元建成集旅游、观光、休闲、度假、疗养于一体的福满园温泉度假山庄，共融资8000万元开发天门山生态文化景园。大力改善旅游基础设施，陆续建设了新资梅公路、百卉谷景区公路、五排河景区公路，改建了宝鼎、八角寨景区公路，铺设了资源至龙胜油路，各旅游景区内游览步道也逐步建成。不断完善旅游服务设施，县城已建有星级宾馆3家，上

档次宾馆10余家，年旅游接待能力达50万人次以上。全县旅游直接从业人员达到400多人，间接从业人员超过1600人。同时，大力开发“农家乐”旅游项目。统筹旅游资源的开发和保护，对重点区域开展封山育林，现各景区都划定了封育区，封育总面积达到4456公顷，各封育区都安排有专门护林员进行监督管理。加强旅游从业人员技能培训，每年对导游、宾馆饭店服务人员等进行基本技能培训和礼仪安全培训。资江景区、八角寨景区及宝鼎景区都通过了质量体系和环境体系认证，资源县被评为广西首批“优秀旅游县”。2005年，全县接待游客37万人次，创旅游收入6750万元。 （二）生态农业领域，重点建设绿色农业经济体系 以市场为导向，以促进脱贫致富为目标，以实施“科技兴农”战略为主线，积极调整农业产业结构，促进全县无公害生态农业上规模，上档次，加快形成以无公害蔬菜、水果产业为主的绿色农业经济。

加强农业综合能力建设。高度重视基本农田建设和保护，全县划定了8个基本农田保护区，455个保护片，覆盖全县各乡镇。同时，加强对中低产田进行有效改造。

建设无公害优势农产品生产示范基地。巩固以西红柿为主的无公害蔬菜标准化生产基地建设，2005年全县种植西红柿18000亩，总产量达7.5万余吨，已成为华南地区夏秋西红柿最大的生产基地。

抓好以脐橙、红提、南方优质梨等为主的无公害水果生产。同时，大力种植杜仲、黄柏、厚朴、红豆杉等药材。

推进草场恢复和建设。累计投资516万元，实施了十里坪坦草场综合利用和开发项目，保护和建设天然草地植被4.8万亩，其中建人工种草0.8万亩，改良草场4万亩，建棚圈1920平方米，项目区植被覆盖程度上升到95％以上。

（三）生态林业领域，加强林业资源合理开发和保护 主要通过采取封山育林、退耕还林、生物多样性保护、水土流失综合治理等措施，在抓好各类自然保护区及天然林资源保护工作的同时，大力发展高产、高效林业、森林旅游业，促进林业资源保护与合理利用开发的协调统一。

加快培育林业资源。启动了高海拔地区造林工程，“十五”期间，共完成人工造林面积6568公顷，封山育林2040公顷，义务植树175万株，折合造林面积726公顷。累计完成退耕还林地4.5万亩，涉及全县的67个村及两万多农户。引进资金合作开发天门山万亩有机茶园。

加强森林资源保护。到2005年，全县被列入国家森林生态效益补助资金试点面积40897公顷，占重点公益林的60.2%。建立健全试点重点公益林的管护工作，严格实施森林防火目标管理，加快森林防火基础设施建设，“十五”期间，全县森林火灾受害率每年均

控制在0.4‰以内。严格实行森林采伐限额管理，实现了森林资源年消耗小于年生长量的目标。

开发利用可替代薪柴的农村能源。加强以沼气为主的农村能源生态建设，全县已建沼气池累计达13668座，占总农户的32.8%，受益人口46762人，每年可提供沼肥21万吨，年产沼气547万立方米，折合薪柴1.9万立方米。大力推广普及节能灶，已建成省柴灶3.53万个，普及率达98%，年节省柴薪3万多吨。

（四）生态工业领域，重视建设资源节约型和环境友好型社会

资源县工业底子薄，财政增收和居民增收困难。但是，在发展工业的问题上不搞饥不择食，对新发展的工业项目采取环保“一票否决制”，耗能高的不上，污染重的不上，效益低的不上。现初步建成了富有地方特色、以“小水电”为主、带动相关矿产品冶炼、合成宝石、化工、陶瓷等行业发展的新型工业体系，初步形成资源得到循环利用、工业污染得到有效控制的良好发展势头。 大力发展以“小水电”为主的清洁能源工业。现已投产运行的小水电站70座，正在建设之中的电站74座，总装机容量23万千瓦，为县域经济发展注入强大的活力。至2005年，全县已完成水电装机容量8.35万千瓦，发电量2.69亿千瓦时，分别比2000年末增长2.7倍和3.7倍，使资源县告别了生活缺电、工业无电的历史。

加快推进特色农林副产品产业化。主要依托特色农产品及药材，大力推进集聚和集中发展，加快形成水果、西红柿、有机茶、药材等特色优势产品精深加工基地。利用能源优势，引进清洁生产工艺的人造宝石熔炼加工企业，现厂区绿化率达60％，工业三废排放较少，成为全县推进清洁生产的典范。

严格防治水土流失。重点是把好水电项目审批关，坚持环保第一审批权。建立并落实水土保持方案和审批制度，按照主管部门审查批准的水土保持方案进行防治，实行项目水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收制度。加强水土治理总体规划和分类管理工作，要求各乡（镇）都严格按照县人民政府划定的重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，制定防治水土流失的总体规划。同时，重点开展以小流域为单元、集中连片、综合防治，通过营造和保护水土保持林、兴建坡改梯（砌墙保土）工程和小型水利配套工程，因地制宜发展农林业和养殖业，提高经济效益和生态效益。 “十五”期间，全县共治理水土流失面积13664公顷，其中封育治理6250公顷，珠防林建设1214公顷，草场治理3200公顷，退耕还林3000公顷。

合理开发利用和保护矿产资源。编制实施了《资源县矿产资源开发总体规划》，对全县辖区划分出允许开采区20处，限制开采区2处，禁止开采区1处，促进矿产资源优化配置，推进科学管理。严格从源头遏制破坏生态环境行为，对新建矿山严格按照办矿条件

进行审批。采矿权申请人必须具备矿山建设所需的地质勘查报告和相应储量评审认定文件，必须具备经审查的矿产资源开发利用方案或可行性研究报告，必须具备环境影响评估报告和批准文件。另外，对采矿权审批一律实行会审制度，对生态环境破坏严重和不符合总体规划的矿山（点）一律不予审批。加强矿山生态恢复治理，对目前全县64个矿山企业，都坚持“谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复”的原则，在矿山停产后，责令采矿人对矿山进行复垦治理，否则不准另外申请其它采矿权。

（五）城镇生态环境建设领域，强调以人为本，不断提高人民生活质量

近几年来，主要通过生态系统整合，以生态工程技术为手段，加强城镇人居环境和农村人居环境建设。

努力改善城镇生态环境。根据资源县丹霞地貌的显著特征，按照“城在林中、人在树中、玩在绿中”的城镇发展思路，以生态县、丹霞县和旅游县为城镇建设定位，加强城镇基础设施建设和人居环境建设。坚持以规划为先导，统揽县城建设，将县城分为“四区一村”不同功能，有部署、分阶段地进行旧城改造。近年来，在进行管网下地、绿化、美化、亮化县城的同时，结合丹霞地貌特点，对县城进行全面改造，使县城的建筑风格与“丹霞地貌”溶为一体。合理开发城北新区，通过市场运作，整合各方面力量，展开了资源县有史以来覆盖面最宽、规模最大、投资额最高的县城建设，力争将

城北新区建成富有民族特色，高档次，高品位，融行政、商贸、旅游、休闲、购物、居住于一体的精品新城区。

着力改善农村生态环境。以建设生态小康村为基点，启动农村生态环境建设。在全县各乡镇选定一批自然条件和群众基础较好的村屯，创建小康生态示范村。根据各村各点的有利条件，充分利用县直部门的人力物力和财力，实行分点包干，各负其责。全县建设了30个具有现代气息的农村“生态小康示范村”，在此基础上，大力倡导改善农村人居环境，创建花园式庭院，建设生态小康家庭，全面推进社会主义新农村建设。 三、存在的主要问题及建议

调研中我们明显感到，资源县在发展生态型县域经济中也客观存在一些困难和问题，值得引起注意。主要是：实行“三林”封禁和环境保护，财政收入减少，财政支出却增加。据初步统计，“三林”封禁使县级财政收入每年减少800万元以上，农民和企业职工收入减少近千万元，财政支出却因为林业系统职工工资不能自给而增加近200万元。近年来对一些污染企业实行关停并转，淘汰小企业7家、小燃煤锅炉9个，特别是关闭全县规模最大、效益最好的县化工厂后，一年就减少县级财政收入500多万元。与此同时，县政府多方筹集资金用于环保建设。交通、通讯、能源等基础设施建设滞后。由于资金缺乏，又受山区地形限制，公路建设难度大，目前除了一条二级省道外，乡道、村道等级低、路况差。固定电话、移动

电话普及率仅为30％左右。大部分偏远山区还没有实现广播电视“村村通”，部分村屯没有解决电力照明问题。教育卫生等社会事业发展水平低。绝大部分中小学校舍还是“文革”期间突击修建的房子，由于地处山区，雨多雾大，木质易腐朽，加之山体滑坡等自然灾害频发，新的危房不断出现，对师生的生命安全构成严重威胁。医疗卫生基础设施、设备和医务人员匮乏，医务人员（特别是村级医务人员）业务技能水平偏低，医疗设施简陋，一些山区群众就医难的问题未能得到明显改善。

上述困难和问题，有的是长期积累下来的，需要继续坚持长期奋斗、艰苦作战的战略部署，突出重点，循序渐进地加以解决；有的则是因为资源县在加快转变经济发展思路及经济增长方式过程中而引发的阵痛，需要相应调整和完善当前的政策措施，通过建立健全实现科学发展的保障机制，引导、鼓励、支持资源县这样的贫困山区县加快发展生态经济，实现又好又快发展。为此，提出以下几点建议。

第一，要鼓励和支持各地因地制宜地探索科学发展之路。经过7年的艰苦努力，西部大开发进入一个新的发展阶段。下一步必须把转变发展思路放在更加突出的位置，切实推动各方面工作转入科学发展、和谐发展的轨道上来。国家要加强宏观调控和政策引导，促进西部地区树立科学的发展观和正确的政绩观，弘扬保护青山绿水、加强生态建设也是政绩的理念，不单纯追求经济增长速度，不

以高能耗和高污染排放为代价发展“富县财政”的工业，加快建设人与自然和谐的县域经济。

第二，要建立健全推进主体功能区建设的保障机制。西部许多地区自然生态环境脆弱，扎实保护和修复自然生态，是深入推进西部大开发的长期性、全局性、战略性任务，事关我国生态安全。几年来，西部一些地区通过实施各类生态保护工程，取得了初步成效，但基础并不巩固，长效机制还没有建立起来。实际工作中，就会面临像资源县一样的困难，即长期看发展生态经济是件好事，但短期内地方财政减收太多，基本支出难以为继，这对于西部地区生态建设和保护任务都很重的贫困县来说，长期持久地保持“青山绿水”是一个严峻挑战。因此，抓紧研究落实限制开发和禁止开发等主体功能区的财政政策，加快建立资源开发与生态补偿机制，既可增强这些地区积极实施国家战略的主动性和自觉性，又可确保这些地区人民能够分享国家改革发展的成果。

第三，要引导和支持各地从实际出发开发利用特色优势资源。西部地区要充分发挥能源及矿产资源、旅游资源、生物资源、农业资源优势，大力发展可增加当地就业、财政收入和城乡居民收入的特色优势产业。国家有关部门可以借鉴在资源县等地区开展全国生态示范区建设试点的做法，在西部综合条件较好的地区，统筹规划若干特色优势产业发展基地，研究实施“有保有压”的政策措施，分

类指导和扶持这些特色产业基地加快发展，尽快培育当地的造血机能，提高自我发展能力。

第四，要加快推进西部地区基本公共服务均等化。由于受地理区位、经济基础、社会文化等各方面因素的影响，明显缩小东西部发展差距将是一个长期的艰巨任务。但是，按照构建社会主义和谐社会的要求，加快缩小东西部地区在人均享有基本公共服务方面的差距，则是各级政府必须也有可能努力做好的事情。西部许多地区的情况与资源县相似，交通水利等公共产品供给不足，教育卫生文化和社会保障等公共服务缺乏，已成为影响这些地区落实科学发展观、实现又好又快发展的主要制约因素。要加快完善公共财政体制，加大国家对老少边穷地区改善基本公共服务的扶持力度，提高这些地区稳定脱贫致富的后劲。