我国城市最低生活保障制度的问题及对策探讨_兼论美国社会救助制度的借鉴(1)

我国城市最低生活保障制度的问题及对策探讨

———兼论美国社会救助制度的借鉴

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陈爱云

广州

（广州医学院，广东

摘要:我国城市低保制度在保障贫困人口的基本生活、维护社会稳定方面起到了至关重要的作用。但随着经济、社会结构等外部环境的变

化，该制度的滞后性日益暴露出来：方式单一、缺乏正式的制度安排、重救济轻发展等。针对这些问题，本文做了一些论述并提出了相应的对策建议，包括扩展救助方式、建立合理的筹资机制、完善制度化的管理等，期待这一重要的社会救助政策日臻完善。

关键词：最低生活保障制度；救助；对策

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因此能实现效用最大化，同时还有便于使用、节省行政资源等优点，但同时也有一些弊端。一是现金的购买力易受到CPI的影响，救助的金额并没有随着物价的上涨而及时得到调节，受助者的生活水平很容易受到物价的影响；二是受助者个人的选择权如果不恰当使用，也会影响其基本的生活。

3．救助资金的筹集渠道和负担机制不合理

目前我国救助资金的主要来源是各级政府，中央政府给予补助。低保制度明确规定：实施城市最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金指导科目，专项管理，专款专用。这种筹资方式带来的问题是经济上比较富裕的地区在筹措低保经费时问题并不是很大，但是对于中西部，贫困面大、地方财力又十分困难的地区，即使中央和省级财政提供适当的补偿，低保资金仍然存在较大缺口。这样的制度安排实际上限制了低保制度发挥其反贫困的功能。同时，有的地方由于民营经济不发达，社会捐助能力十分有限，救助资金的来源受限制。

4．救助对象的选择标准滞后

根据1997年出台的《国务院关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障的受益对象为“家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民”。随着我国进城农民工的不断增加，城市人口结构发生了变化,而由于“非农业户口”的限制，进城的农民工被排斥在救助制度之外，给城市的发展带来了不和谐。

Abstract：Theminimumlivingguaranteesystemhasplayedanimportantroleinensuringbasiclivelihoodofpovertyandsafeguardingsocialstability.Butwiththechangesofexternalconditionssuchaseconomicandsocialstructures,thesystemareincreasinglydroppedbehind：asingle,lackofformalwayofsystemarrange-ment,takenoaccountofthedevelopmentofthebenefi-ciary.Fortheseproblems,wemadesomediscussionandpresentsthecorrespondingcountermeasures,includingdiversifyreliefmanners,establishareasonablefund-ingmechanismandimprovetheinstitutionalsystem,toincreasinglyperfectthesystem.

Keywords：MinimumLivingGuaranteeSystem；Relief；Countermeasures一、我国的最低生活保障制度

伴随着经济体制的改革和贫富分化问题的日趋严重，我国城镇的贫困率不断上升，在这样的背景下，我国城市居民最低生活保障制度1993年在上海试点并于1999年正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。低保制度建立之后很快在全国铺开，并取得显著成就，据民政部统计，至2010年8月，城市居民最低生活保障人数为2293.6万人，户数为1132.3万户，①较大程度地保障了我国城市贫困人口的基本生活，但在发展的过程中，也暴露出很多问题：

5．无法核查申请者收入而导致一系列畸形规定

1999年实施的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：

持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这里的“收入”，指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。由于法律没有规定如何查明申请人及其共同生活家庭成员的货币收入和实物收入，更没有规定可以查询申请人的家庭财产情况，各地民政部门只好在家庭支出上做起了文章。

有的地方规定，在享受条件方面，坐出租车者、在饭店请客吃饭者、妇女身上有首饰者、家中养狗者等不得享受最低生活保障待遇；有的地方规定，将享受最低生活保障待遇的社会成员名单在社区张榜公告，以接受社区居民的监督；有的地方规定，享受最低生活保障者必须接受在社区从事公益劳动的安排，不接受者不得享受最低生活保障待遇等，上述各种土政策的规定，实际上增加了困难群体申请和享受最低生活保障待遇的附加条件，而张榜公布、强迫劳动等做法亦有损受助者的人格尊严。

6．发展型救助不足,不重视制度的“造血”功能

现行的低保制度主要考虑的是解决城市贫困居民最基本的

1．救助内容少，水平低

我国的最低生活保障制度只提供最起码的食物保障，事实上贫困人口或贫困家庭还需要有最低的住房保障、医疗保障与子女义务教育保障等，而这些保障机制通常属于另外政策规范并由另外的部分来实施，同样面向贫困人口的社会救助实际上被分割成多个板块；同时，救助的水平低，以广州为例，每月能领取的低保金是330元，在物价消费高涨的经济下，这笔钱只能维持最基本的“食”，而“住、行”等需求无法得到满足。

2．救助方式单一

目前我国低保的主要救助方式就是向符合对象者发放现金，有不少经济学家支持现金给付，认为现金给付令消费者拥有最大的选择权，而消费者是理性的，他们能够判断什么对他们最有利，

2011年4月SpecialZoneEconomy特区经济243

温饱问题,大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低。经济的贫乏使得贫困者及其家庭无法回归主流社会,其身心不能全面发展，其他权利，包括医疗权、工作权、娱乐权、获得发展的权利等没有得到保证。同时,还没有完全实现从消除“收入贫困”到消除“能力贫困”。“救急不救穷”,缓解基本生存压力、消除贫困是社会救助的目标。但是仅仅做到保障生存者的基本生活,是治标不治本。救助与发展不结合就不能够真正解决贫穷的问题。例如,有一些有劳动能力的低保人员,造成其贫困的原因是缺乏相应的劳动技能和能力，但就目前的救助措施来看,相关的发展型救助措施，如针对贫困者自身素质的培训、就业指导以及就业机会的提供等,尽管我们达成了一定的政策共识,但是实践步伐却比较滞后。因此，在缺乏有效的就业激励的情况下,有部分人会保守地选择维持现状。

二、对策针对以上的问题，同时借鉴了一些美国的经验，笔者提出了一些建议。

1．扩展救助方式

美国的生活保障形式较多，以现金救助为主，如补充保障收入和一般公众援助，同时，还包括代用券以及收入补贴，如食品券和收入所得税抵免。

尼尔·吉尔伯特根据形式和可转移性特征，把社会福利品分为机会、服务、物品、代用券和退税、现金以及权力六类。其中，机会、服务、代用券和退税以及权力是对福利形式的扩展。这些都可以作为社会救助的选择方式，甚至在有些情况下，比现金更有效。如有地方曾试行的将毕业后一时未找到工作且家庭困难的大学毕业生临时纳入低保，每月领取低保金，此政策的初衷是为了保障他们的基本生活，但结果却是鲜有人去领取。笔者觉得针对这部分特殊的对象，应该给他们提供一些暂时的机会，如一些有偿的社工岗位等。又如服务，包括针对自理能力不强人群的居家照顾，针对缺乏工作技能人群的工作训练和辅导。还有物品和代用券，可以作为现金的补充或部分替代方式，完善救助的结构，同时缓解物价带来的压力。可见，社会救助的方式可以多种多样，不同的救助方式适用不同的救助对象，能实现不同的救助目标。

2．加大中央的投入力度，同时发展多元化的筹资渠道美国的生活保障制度中，联邦政府的投入占了很大部分，尤其是对一些经济水平略低的州，联邦政府的投入更多。联邦政府的拨款是救助资金的最主要来源。以“补充保障收入”为例，其经费主要来源于联邦政府的拨款，而且拨款额度不断增加。1950年，联邦政府的支付部分占总额的45%，1955和1960年占50%，到1973年“补充保障收入”修正案实施前夕提高至75%；另一个项目—抚养未成年子女家庭援助，联邦政府所支付的经费在总开支的50%～79.6%之间，人均收入低于全国水平的那些州，能够获得联邦政府较大比例的援助，可达到该项目经费的80%②。

我国政府近年来在社会救助支出方面逐年增加，但占国家财政支出的比例仍然偏低，笔者觉得中央应加大财政投入，尤其是对经济不太发达的中西部地区，为了避免基层财政因财力有限而引起救助基金发生支付困难，确保基金运行稳定，只有这样才能保证低保制度的可持续发展。同时，拓展其他投资渠道，如吸引社会各界人士及企事业单位的捐赠，发行福利彩票，利用税收杠杆向高端奢侈品征税，有学者研究，每年消费税增加30%，即可提供

3．救助对象“动态管理”

1997年出台的《国务院关于在全国建立城镇居民最低生活

保障制度的通知》规定了低保的三种保障对象：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职职工和下岗人员在领取工资和最低工资、基本生活费以及退休人员领取退休金后，家庭收入仍低于低保标准的居民。这一规定确保了当时贫困群体被纳入低保体系中，但是随着越来越多的流动人口涌入城市，其中的一些人有时并不能保证基本生活，也因此带来一系列的社会问题，如犯罪。笔者觉得将这部分人也扩展成为低保的保障对象，可以增强他们对城市的认同感和归属感，同时也有利于维护社会稳定。

4．制度化管理

我国对申请低保的居民需进行收入核查，而由于社会信用体系不健全、现金交易量大，收入不易监控等原因，如何核查却困难重重。笔者认为可以效法国际上通行的做法，申请人在申请国家救助时，必须先签授权协议书，允许政府有关机构查询自己的财产和收入信息，银行等金融机构必须配合。在我国，法律也应当赋予民政部门‘查询权’，在申请人本人及家庭成员授权的前提下，涉及存款、股票、房产、车辆等信息的部门和机构，应当向民政部门开放有关信息。

5．强化低保制度的“造血”功能在发放低保金的同时，笔者主张在对受助居民家庭有劳动能力的成员进行职业技能培训，对受助家庭自主创业实行税费减免优惠。

对于在就业年龄段有劳动能力的低保对象，通过就业增加收入后，不要马上停止其低保待遇，而是设立一定的缓冲期，继续享受原有的受助待遇，以调动各受助家庭的脱贫积极性，同时巩固其脱贫成果，等其获得相对稳定的收入来源，或者已正式与用人单位签订劳动用工合同后，再停发低保金，这种做法可以提高低保对象的就业信心和积极性，有助于其从根本上摆脱贫困状态。

低保制度对保证城市贫困群体的基本生活举足轻重，不断完善这一制度是构建社会保障安全网和社会“减震器”的重要环节，也是我们构建和谐社会的重要内容。□

注释：

①资料来源．民政部2010年8月份民政事业统计月报。

②姚建平.《中美社会救助制度比较》。

③扬铿．高档奢侈品消费税专款解决农村贫困人口问题［EB／OL］．中国网，2008年。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障概论［M］．上海：复旦大学出版社，2008.

[2]姚建平.中美社会救助制度比较［M］．北京：中国社会出版社，2007.

[3]赵莹.城市居民社会救助体系的问题与发展思路［J］.知识经济，2010，（06）．

[4]方小愈，徐延辉.我国社会救助的主要方式及其反思［J］.特区经济，2010，（01）.

作者简介：陈爱云，1982年生，硕士，广州医学院讲师，研究方向：社会保障、卫生政策。

600亿元以上的贫困人口基本生存保障资金③。

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