论我国农村信用社存款保险制度构建

论我国农村信用社存款保险制度构建

王晓博　贾　丹

　　[摘要]存款保险制度作为金融安全网的构成要素,在防止挤兑危机、增强存款机构抗风险能力、维护存款人利益方面发挥着至关重要的作用。在我国,建立农村合作金融机构存款保险制度是农村金融稳定的客观选择。本文通过分析目前我国农村信用社的经营风险,结合美国、日本、德国和印度等国家农村合作金融存款保险体系的运行模式,指出建立与我国农村金融环境相适应的存款保险制度,有助于改善农村金融机构的经营环境,进而保障农村金融体系的稳定和发展。

[关键词]农村信用社　经营风险　存款保险制度[中图分类号]F830161　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2009)—01—0051(04)[作者]王晓博　讲师　同济大学经济与管理学院　上海市　200092

贾　丹　同济大学经济与管理学院　上海市　200092

　　由政府担保的隐性存款保险转变为显性存款保险制度,是当前我国金融改革的重要议题。而在这一过渡中,农村金融如何克服自身的脆弱性,最终建立起有效的存款保险体系,又是重中之重。

农村信用社是我国农村合作金融组织的主体,在支农服务方面发挥着重大作用,已成为农村金融的基础和我国金融体系的重要组成部分。但是由于历史和体制等诸多因素,我国农村信用社依然面临着较为严重的经营风险。在经营不善的情况下,引入存款保险制度,用有限的存款保险取代全额的隐性国家担保,极有可能造成农村信用社的不稳定,出现支付危机,从而导致严重的金融危机。实践证明,一国金融体系相对趋于稳定、运行良好时设立存款保险体系所需成本最低,运行的效果也最好。反之,

〔1〕

则有可能对金融体系的稳定产生负面影响。

反映金融机构抵御资产意外损失的能力。在《巴塞尔协议》框架下,信用社的资本充足问题就显得尤

〔2〕

为重要和突出。

图1　2003～2007年全国农村信用社资本󰃗总资产比率资料来源:本研究求算自《2007年银监会年报》。《巴塞尔协议》规定,银行的资本金与风险资产总额之比不得低于8%。目前,我国农村信用社的资本󰃗资产比率远低于此标准。经营效益低下、信贷规模与资本金增速不协调、资本补充渠道单一是造成信用社资本充足率不足的主要原因。

农村金融组织的运营状况直接决定了存款保险制度的有效性,而存款保险制度的构建反过来又会改善农村金融组织运营状况。

一、我国农村信用社的经营现状

自2003年中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来,农村信用社在完善法人治理结构、转换经营机制、满足农民资金需求等方面均取得了进展。但是,其面临的经营风险依然没有得到根本性扭转。

11资本充足率不足。资本充足率在一定程度上

图2　农村信用社盈利状况

资料来源:本研究整理分析求算自《中国金融年鉴》(2001～2007年卷)。

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21盈利能力低下。自1994年至2003年,我国

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备率,即保险基金余额维持在参保储蓄机构存款余额的1125%。基金协会还承担对投保合作金融组织的监督职责以及管理和破产处置。

21日本模式。日本农村合作金融存款保险机构

农村信用社连续10年亏损,其中2002年亏损58亿元,亏损面达到3315%。2004年以后,农村信用社才逐步实现盈利,但无以弥补多年积累的亏损。　表1　　　　农村信用社与其他金融机构　　　　　盈利能力(总资产利润率)比较单位:%

2006

20050138112011390155

20040131017911500118

2003

2002

——“农水产业合作社存款保险机构”,由政府、中央金融机构、农林中央金库和信用联社共同出资组建,其运行方式类似于本国商业性金融机构存款保险运营模式。所有信用联社强制加入,并且设定最高保险限额为1000万日元。日本政府还为信用社存款保险机构设立紧急援救措施,当投保机构需要财务援助而存款保险基金资金不足时,该机构可以向日本中央金融机构和农林中央金库申请限额为

1000亿日元的贷款。

农村信用社中国银行工商银行农业发展银行0154113411381105

亏损

012201040117

亏损

013901130115

　　资料来源:本研究整理分析求算自《中国金融年鉴》(2003～2007年卷)。表1显示,在盈利能力方面,农村信用社与其他商业银行和政策性银行相比存在较大差距。

31不良贷款率过高。从图3可以看出,我国农

　表2　　　　　　日本被保险金融机构概况被保险金融机构

城市银行区域银行

银行信托银行其他小计信用金库信用合作社

278154298175133643

数量被保险存款总额(10亿日元)

76448

224234(3513%)177159(2719%)52180(812%)40146(613%)5261(018%)498980(7815%)105329(1616%)15399(214%)13899(212%)898(013%)634505(10010%)

村信用社不良贷款率始终居于高位,并且尚未呈现明显的下降趋势。

第二类区域银行

图3　全国农村信用社不良贷款余额、不良贷款率资料来源:本研究整理分析求算自《2006～2007年银监会年报》、《中国金融年鉴》(2002～2007年卷)。

41信贷结构不合理。出于对金融机构资产安全

劳动金库联合会总计

性考虑,央行规定,单个客户贷款比例不得超过

10%,同时对最大十家客户发放的贷款季末总额不

　　资料来源:细岛孝宏:《存款保险制度设计与存款保险公司组建》,2005年。本表数据截止2005年3月。

31印度模式。印度存款保险制度始于1961年,

得超过季末银行资本总额的50%。但有些农村信用社无视这一规定,超比例向个别企业发放贷款,致

〔3〕

使单户贷款比例偏高,风险加重。

是最早建立存款保险制度的发展中国家。此外,印度的金融体系与我国有两点相似之处:其一,国有银行在银行体系中占主导地位,业务量占全国商业银行业务量的90%以上;其二,存在众多的农村信

〔5〕

用合作组织。

二、国外农村合作金融存款保险体系运营模式

11美国模式。美国的信用社存款保险制度是基

金形式——“全国信用社存款保险基金”(NCUSIF),完全由信用社系统出资,各信用社按存款的1%缴纳。这一比例自1970年依法设立至今维持不变,基金的盈利视情况返还信用社。基金提供的最高承保金额与金融业存款保险制度一样,为10

〔4〕

万美元。联邦政府对合作金融业的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储

蓄协会保险基金和与其独立的全国信用社存款保险基金承担。

储蓄协会保险基金规模参考1125%的设定储

图4　印度存款保险基金的资金来源和运用资料来源:武翠芳,张正平:印度存款保险制度发展的经验及其启示,《金融理论与实践》,2006年第2期。

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印度存款保险机构——存款保险与信用担保公司(DICGC)成立之初,只有国有商业银行和外国银行印度分行才有资格加入,直到1976年,合作银行和农村地区银行才获准加入存款保险体系。印度存款保险制度同样是强制加入,实行单一费率制,最高保险限额10万卢比。DICGC对其设立的存款保险基金的资金来源和运用实行严格控制。　表3　　　2002～2006年印度各类投保银行的情况年份

商业银行地区农村银行社区银行合作银行20022003200420052006

9390888683

1961961961969645444

23362304225922452209

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体系属于无限额保障,旨在增强存款者对信用合作

社的信心。

三、我国农村信用社存款保险制度设计

11强制投保和强化准入机制。对于存款保险的

投保对象——农村信用社是采取强制投保还是自愿投保形式,各国根据自身国情采取了不同的形式。可以发现,即便是美国和日本这样金融高度发达、农业发展水平很高的国家也对其农村金融机构实施了统一的强制保险,而德国的例外情况是因为其自身高度发达和成熟的内外部监管体系,我国显然不是这种情况。鉴于我国目前的农村金融环境和良莠不齐的农村信用社,笔者认为我国农信社的存款保险应该是无条件的、强制性投保,这样可以避免自愿投保产生的“劣币驱逐良币”效应。当然,这并不是说所有的信用社都能够一并加入,大量经营状况濒危的信用社无疑会给整个保险体系带来风险。所以,必须强化信用社存保准入机制,重视资格审查。对于一些资产状况差、经营风险高的信用社,政府应督促其尽快改善经营状况,这样也有效遏制了逆向选择。

21保险限额制定以及独立的存款保险体系。设

投保银行数量

合计

26292595254725312392

　　资料来源:本研究整理分析求算自印度存款保险与信用担保公司网站,www1dicgc1gov1in。

41德国模式。1977年德国组建合作银行保护系统,并设立了保护基金。其职能是:当会员银行陷入流动性危机时,保护基金通过贷款、担保等方式进行援助。基金由各会员缴纳的款项构成,每年缴纳的费用按存款的0105%计算,如有必要可调高到

0115%。该机构主要是为那些资金情况良好,但偶

立农村存款保险制度的目标之一就是维护广大农村储户的储蓄安全,因此笔者认为可适度提高保险额度上限,提升对存款人和存款金额的覆盖率。从已经实施存款保险制度的一些国家来看,存款保险的范围几乎涵盖90%的存款账户,但理赔金额仅占总存款的40%左右,体现出最大限度地保护小额存款人利益的功能。

衡量保险额度指标国际上通用的是保险上限与人均GDP的比例。历史统计表明,世界各国农村存款保险的比例系数均要高于普通商业银行,而且发展中国家高于发达国家。

然发生周转困难的银行提供安全基金予以援助。援助方式是:当某家银行发生资金周转困难时,可以用票据到该机构申请贴现,而该机构可以将贴现的票据到联邦银行再贴现以融通资金。这种方式间接地保证了存款人的存款安全。但是德国的农业信用合作存款保险属于自愿投保,国家不强制。德国农村合作金融只在外部监管上依托于中央银行和行业审计。

　表4　　　四国农村合作金融存款保险模式比较

美国

政府出资行业出资与商业银行存保体系分离强制加入保险限额差别费率

○○

○○

○

○○

○○

日本○○○

德国○○○

印度○

图5　一些国家最高赔付限额比较

注:柱状图后方数字为:保险上限󰃗人均GDP,结果为约数,不考虑汇率变动。

资料来源:本研究整理分析求算自各国存款保险公司官方网站及相关资料。

体制、经营目标的不同决定了农村信用社和商业银行是属于不同性质的金融机构,而资产质量、客

　　德国存款保险制度采用风险差别费率,评定所

有参保合作金融机构的风险等级,针对不同的风险等级制定差别费率。此外,德国合作金融存款保险

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户构成、经营规模和能力等的差异则直接体现了经营风险的不同。美、日、德三国都将一般的商业银行存保体制与信用社存保体制相分离,针对农村地区和“小银行”特点采用“特殊处理”的方法。

所以,对于性质不同、风险差异巨大的金融机构,应区别对待。笔者认为,建立一个既依附于我国即将出台的显性存款保险体系,又独立于其他投保主体的农村信用社存款保险体系,一方面符合我国国情,另一方面也是从市场经济公平角度出发相对较好的解决方式。

31征收保费方式。保费缴纳是存款保险制度设计中的一道难题。风险差别费率的优点是将信用社的投保成本同其风险状况挂钩,弱化信用社的逆向选择。但是在差别费率制度下,一些经营风险较高的信用社将面临更高的保费,而且就我国现状,农村信用社经营风险普遍较高。此外,这里需要一个健全的风险评价制度。我国目前尚不存在权威、可靠的外部评级机构来对农村信用社的风险状况进行评级,要想建立一个以风险为依据的保费缴纳体系无异于空中楼阁。因此,在存款保险制度建立初期,还是要以统一费率征收保费,同时加快建立农村金融体系的风险评价制度。只有不同信用社的信用等级通过权威机构的评估以后,依据风险等级建立差别费率的存款保险制度才能付诸实施,由统一费率过渡到差别费率才有可靠的依据。

同时,采取事前收取方式,每年计算评估一次保费,而不考虑是否发生损失或有投保机构破产。

41基金运行及监管。存款保险基金管理的重点在于安全性和充足性,其对于确保基金的偿付能力,从而维持公众对于存款保险体系的信心是至关重要的。因此笔者建议,存款保险基金仅限于投资政府债券,以保证可预期的收益率以及极低的风险系数。此外,存款保险机构要确保基金的充足性,保证准备比率不低于特定水平。当资金显现出不足的迹象时,可以通过提升保险费率的方式进行补充。

有效监管的前提是对存款保险机构赋予必要的权利和资源。为了避免保险基金更大的损失,对于多次施救无效、运营出现问题的信用社,要赋予存款保险机构强制关闭的权利。对于一些暂时出现资金周转困难的信用社,存款保险机构除了给予及时的救助外,还要严密关注其资产状况的变化,防止出现不可挽回的损失。政府也要为存款保险机构配备足够的资源对参保信用社进行经常性、不定期的检查,力争把损失控制在最小范围内。

存款保险制度会带来委托代理问题,即监管人会顾及自己的声誉而延缓关闭问题信用社,增加了最后的处理成本。因此,在存款保险机构内部要确立明确的权责制度,防止监督者和被监督者为了各自的利益隐瞒信用社的实际经营状况,对于问题信

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用社要追究监管者的责任。另外,对于存款保险基金,也要监督其稳健运行,避免基金运作不当造成不应有的损失从而影响到存款保险制度的实施。

51职能定位多元化。随着存款保险体系的日趋成熟,仅限于充当付款箱(pay-box)的存款保险机构应该向职能多元化方向拓展。

　表5　　　　　　存款保险公司职能的国际比较

各国󰃗地区存款保险公司人员

日本美国韩国菲律宾

369

50789480

708423700926中国台湾

162417

越南加拿大

160961

9288

被保险金融机构643收取存款保费检查存款人记录国有管理和处置破产金融机构

处置金融机构时提供财务援助市场融资购买和接受不良资产

金融机构破产时追索合法债务

○○○○○○○○

○○○○○○

○○○

○○

○○

○○○

○

○○

○○

○○

　　资料来源:刘士余,张健华:《存款保险制度研究》,中国金融出版社,2006年。○表示存款保险公司具有该项职能。

在我国农村信用社存款保险制度建立之初,尚无条件实现多元化职能。农村信用社存款保险制度的发展依赖于与之并行的商业性金融机构存款保险制度的运行实践。在存款保险机构处置参保机构财务能力得到强化及风险预警系统趋于完备的基础上,才能实现存款保险机构职能的有效拓展。参考文献:〔1〕谌　利1构建农村信用社存款保险制度的分析与思考[J].农村经济,2008,(02).

〔2〕张　虎,沈　进1关于提高农村信用社资本充足率问题的思考[J].农村金融,2006,(05).

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〔5〕武翠芳,张正平1印度存款保险制度发展的经验及其启示[J].金融理论与实践,2006,(02)1

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罗从清

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