城市化进程中的土地集约利用

工作研究　帅　ｈ　城市化进程巾的．　土地集约　国长沙市国土资源局周颂红　：：　中国城市化面临着加快发展与耕地保　护的双重要求。一方面，由于人多地少，　城市经济和社会发展水平持续提高。目　前，我国的城市化进程已进入了一个崭新　合当地经济发展需求的发展目标。很多城　市都把自己定位于国际大都市的行列，各　自确定不・晗当的城市扩张计划，盲目攀比　城市建设规模。这些做法使一些城市形成　了“摊大饼”式的发展模式，盲目追求城　市规模的扩大，忽略了城市的土地利用效　耕地短缺，土地状况不允许城市建设占用　太多的土地，特别是耕地：另一方面，今　后若干年，城市化水平还将继续提高，未　来城市建设仍会占用大量土地（包括耕　地），这就提出了一个在有限土地资源的　的发展阶段，城市化水平以每年１％的速度　持续增长。截止至２００４年年底，我国城市　数量已经提高到６６０个，城市化水平达到　４１．７％。已进入快速工业城市化阶段。　我国的城市化进程与世界其它国家相　率和单位面积上土地的产出率，造成了土　地资源的大量浪费。　２城市人均用地水平高，城市土地产　出效率较低　情况下如何推进城市化的问题。加强城市　土地集约利用是解决城市化和土地资源短　比．有着自身的特点。我国城市化水平滞　后于工业化水平，城市化结构不平衡，城　缺问题的根本途径。　市土地开发基本呈外延平面式扩张趋势，　忽视了内涵立体的综合开发利用。同时，　城市建成区面积的增加・陕于城市人口的增　我国城市用地增长速度高于城市人口　的发展速度，城市人均用地呈增长趋势。　目前我国城镇人均建设用地已达１３３平方　米，超过我国城市规划部门推荐的城市建　设用地指标１　３平方米．且大部分地区城市　人均占地量远远超出了这一标准。另外，　我国城市的土地产出与发达国家和地区的　我国的城市化进程　城市化是生产力发展和生产方式变化　的必然。美国地理学家诺瑟姆把城市化分　加．且增长速度仍在加快，这就使建成区　的土地利用率下降，城市土地利用问题更　加严重　为三个阶段．并将非农人口增长的运动轨　迹描述为“Ｓ”曲线。在聚集与分散的共同　作用下，城市化进程总是表现出一定的规　城市相比，单位土地面积ＧＤＰ产出较低。　以经济较发达的深圳市为例，１９９８年单位　律性．总进程呈“Ｓ”型变化曲线　第一阶　段为城市化初期，即前工业化阶段，以劳　动密集型家庭小生产为主。城市人口增长　缓慢，城市化水平低于３Ｏ％：第二阶段为　城市化加速期，即工业化阶段，经济活动　以企业化、集团化生产为主，工业活动集　建成区面积的土地产出为８．３亿港元／平方　公里，而１９９６年香港特区的单位土地产出　为７４．２亿港元／平方公里，相当于深圳的　９倍，与其他内地城市比，倍数还要更高。　３．城市土地利用结构不合理　中性增强，城市人１２１比重加速增加并持续　到７０％时趋于平缓：第三阶段为城市化后　期，即后工业化阶段，城市人口比重保持　平缓，在６０％Ｎ８０％之间，产业结构以第　三产业为主，交通网络、信息网络大力发　展，城市的主要功能逐渐由产品加工向信　息处理和高层次服务过渡。　土地利用结构反映城市各用地单位用　城市化进程中城市土地　利用存在的问题　改革开放以来，虽然我国的城市化水　平取得了飞速的发展，但进入快速工业城　地的比例关系，直接关系到土地的利用效　果　由于历史原因，我国城市土地利用结　构长期处于不合理的状态，党政军机关、　大专院校、工业等一些土地利用效益较低　的单位占据着城市的中心区和高地价区，　从新中国成立到现在５Ｏ多年的时间　里，我国的城市化发展经历了一个曲折的　市化阶段后，城市的建设开始盲目求大求　全，在土地利用上出现了一系列的问题，　城市土地级差地租得不到体现，以致城市　土地产出率低。另外，我国城市内部用地　结构不合理还体现在工业用地比重偏大，　过程，经历了起步（１９４９—１９６０）、逆城市　化（１９６１—１９６５）、停滞（１９６６—１９７７）和高　速发展（１９７８年以后）四个阶段（图１）。特　别是改革开放以来，我国城市建设取得了　良好成效，城市数量不断上升，城市化及　严重影响了城市的可持续发展和土地的可　持续利用，逐渐成为阻碍我国城市化水平　提高的瓶颈问题，主要体现在以下方面。　１城市用地规模不合理，占用大量耕地　城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由　于城市工业用地比重大，许多工业企业占　据了市区重要地段，造成土地资产的严重　近年来，一些地方政府借着“加速城　市化发展进程”的幌子，提出了一些不符　浪费：城市交通用地、绿化用地偏紧，造　成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等　２６　国土资源＼２００６年４Ｂ号　维普资讯 http://www.cqvip.com

严重的“城市病”。　效益，提高城市经济的总体发展水平　因　土地资源浪费严重的现状，首先要进一步　４．规划之间存在矛盾，缺乏对土地利　此，城市土地的集约利用能够确保城市化　加快土地管理的立法工作，健全法规、规　用的控制作用　进程中土地规模的适度扩大和土地利用结　章体系，完善审批程序，使管理工作建立　从城市发展的角度，土地规划、城市　构的合理化，提高土地利用的综合效益，　在有法可依的基础之上：其次要健全基层　规划等几个规划各有各的功能和特点，相　有利于城市化进程。　土地管理机构，提高土地管理人员的专业　互独立操作存在不协调的问题。在现实中　水平和道德素养，强化其在批地管地过程　土地利用总体规划对土地利用的调控功能　中知法、守法和依法办理的自觉性：再　并没有充分体现，规划的控制力度与理想　实现城市土地集约利用　次，加大对违法用地行为的查处力度，改　的状况有一定差距，只是“规划规划，纸　的措施　变现行土地处罚制度有法无刑。对地不对　上画画，墙上挂挂”，得不到具体的实　］［Ｉ］２０５０年，我国人口将达到１　６亿，土　人，导致违法者“有钱不怕罚”，　“无钱　施，加剧了对土地的侵占行为，造成了土　地资源的稀缺与人ＩＥＩ增长的矛盾将更加突　罚不怕”的状况。　地资源的严重浪费。　出，这种土地供给的刚性和城市发展对土　３．提高土地窖积率．发挥城市立体效应　５．城市土地环境恶化　地需求的弹性的矛盾决定了我国城市要走　城市土地集约利用可以通过提高容积　我国城市产业以部门齐全为特征，其　土地集约利用的道路。　率，在有限的用地面积上增加更多的城市　中包括许多污染严重的产业，加上过去我　１．加强规划的科学性。保证耕地的数量　活动空间，来提高土地的相对供给能力。　国城市发展规划中忽视了城市生态观念，　合理编制土地利用规划是土地集约利　提高容积率，进行垂直式扩展有两种形　所以在组织城市经济、社会生活时，不能　用的关键。首先，必须科学地编制土地利　式：一方面是充分利用城市地上空间，主　合理使用土地与空间，致使建筑布局、工　用总体规划，严格控制城市建设用地的供　要是通过建造高层建筑物，特别是临街、　业布局混乱，城市土地环境恶化；另外，　应总量，遏制城市规模的盲目扩张与占用　城市中心区位、繁华地段的高层建筑物柬　一些城市为谋求经济效益，无视不合理的　耕地的势头：其次，要给城市留有余地，　实现城市公用设施、工业用地、绿化的立　空间布局，大规模兴建工业开发区，造成　满足其发展的需要。坚持把当前与长远结　体化；另一方面充分利用地下空间，开发　混乱的工业布局，既浪费了土地资源与建　合起来，既注重规划的超前性，又注重土　地下停车场、地下交通网、地铁、地下公　设资金，又不利于生活污水、工业污水的　地资源的保护。在土地利用总体规划的控　路隧道、地下步行系统及地下街道、地下　集中处理，产生了一系列诸如水土流失、　制下，通过城市总体规划的合理编制，科　商业窗口及综合服务设施等措施来提高土　大气污染和水环境变差等环境问题。　学确定城市用地控制规模，制定合理的用　地容积率，在节约能源和资源等方面明显　地标准。针对当前土地利用总体规划中存　优于地上空间开发，前景乐观。　城市化与城市十地集约　在的问题，采取包括加强立法等一系列措　４．开展土地置换．优化配置土地资源　利川的关系　施和方法，努力增强土地利用总体规划的　城市土地置换是依据土地价值规律和　权威性、科学性和实效性：最后，城市规　区位理论，以城市可持续发展为目标，有　１．城市化过程可以促进城市土地的集　划必须与土地利用总体规划相协调，既要　约利用　计划、有步骤将那些地处市区黄金地段、　贯彻“十分珍惜和台理利用每一寸土地，　城市化使城市人地矛盾日益突出，城　效益差、对居民和环境影响大的工业企业　切实保护耕地”的基本国策，又要坚持　市土地环境恶化。在城市化过程中要以合　逐步迁至市区外围地带，而原址改建为符　“一要吃饭，二要建设”的基本方针，实　理布局、优化用地结构和可持续发展的思　合城镇需要的市场、商场、科技、文教、　施可持续发展战略。　想为指导，通过增加存量土地投入、改善　办公等服务设施，并适当增加道路和绿　２．健全土地市场体系。强化土地法制　经营管理等途径，不断提高土地的使用效　管理　地，实现用地的优化布局。城市区域的各　率，促进城市土地的集约利用　高品位、　个地块都有其自身的区位优势，只有按照　健全土地市场体系是优化配蓐城市土　高质量的城市化不仅不会浪费土地，反而　地资源的根本途径，也是理顺商品经济条　区情区力进行合理布局，优地优用，才能　是一个节约土地的过程。　充分发挥土地的潜力。土地置换可以重新　件下土地产权关系、搞活企业、发展外向　２．城市土地的集约利用有利于城市化　型经济所要求的，从而提高城市土地利用　配置城市土地资源，不仅有利于促进城市　进程　土地使用制度改革的深化，而且也有助于　效率。健全土地市场就是坚持把市场调节　在城市化进程中。随着城市人口的增　与政府调控结合起来，垄断土地出让市　盘活企业资产，救活企业：同时，还有助　加和城市产业的扩张。城市范围不断扩　于改善社会经济与生态环境，促进旧城改　场，调控搞活土地转让市场，确保土地市　大，土地面积增加，是城市化发展的必　造和城市社会经济功能的合理重组与战略　场健康有序发展。　然。但无计划地增加城市面积。会导致城　性结构调整。特别是市区内的第二产业用　今后城市增量用地，除按法律规定可　市土地供过于求，超出城市经济发展的实　地，应该逐步置换为第三产业用地。实现　以继续实行划拨外，其余全部实行有偿有　际水平，带来土地资源的闲置和浪费：而　期限使用。国有土地使用权出让应尽可能　市区土地的“退二进三”。另外，通过对　城市土地集约利用能够满足各产业部门在　城区集体土地的置换，还可以有效地解决　采取公开招标和拍卖的方式。鼓励公平竞　城市化进程中的需求，有效解决各部门之　争，增加竞争机制和透明度，减少土地出　“城中村”的问题。范　问的争地矛盾，有利于发挥各部门的生产　让中的寻租、设租行为。而针对目前我国　总第＿７期＼Ｌ４ＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２７