纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野

２００６年第２期　中山大学学报（社会科学版）　Ｎｏ．２　２０ｏ６　第４６卷　Ｊ０ＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＳＵＮ　ＹＡＴＳＥＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　Ｖｏ１．４６　（总２００期）　（ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥ　ＥＤＩＴＩＯＮ）　Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．２００　纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野术　张紧跟　（中山大学政务学院、行政管理研究中心，广东广州５１０２７５）　摘要：从一些典型个案来看，当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层原因在于没有理顺纵向政府　间关系，形成了纵向政府间机构设置整齐划一的结构。从西方发达国家以及深圳、顺德等地的实践来看，地方　政府机构设置多样化与国家的统一管理并不矛盾。因此，调整纵向政府间关系应该成为地方政府机构改革的　新视野。　关键词：地方政府机构改革；纵向政府间关系；调整　中图分类号：Ｄ６２５　文献标识码：Ａ　文章编号：１０００—９６３９（２００６）０２—００８８—０６　改革开放以来，我国地方政府机构改革采取　即使是１９８８年提出“大社会、小政府”模式的海　了“先试点、后推广”的办法，通过试点，总结经　南省，其改革也没有完全落实到位。地方政府机　验，吸取教训，相互借鉴，逐步推广。１９８２年４　构改革如何才能走出目前的困境呢？对此，国内　月，四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改　学术界已有的研究仍然主要集中于讨论诸如转变　革的试点，建立了新的县、乡管理机构。１９８６年７　地方政府职能、精简机构和人员、完善地方公务员　月，为配合城市经济体制改革工作的开展，国家体　制度、合理划分行政区划等＿２　。本文认为，这　改委、劳动人事部确定了ｌ６个中等城市作为全国　些改革思路都是地方政府改革的基本内容，但是　第一批机构改革的试点城市，为全国机构改革探　如果不调整当代中国纵向政府间关系，地方政府　索道路¨Ｊ（啪　。１９８９年７月，原国家编委经与　机构改革仍然无法走出目前的困境。　有关地方协商，又确定河北、哈尔滨、武汉、青岛、　深圳等省市作为省和计划单列市机构改革的试　点，卓资、藁城、原平等９个县作为县级机构改革　试点。同时，各省、自治区、直辖市和计划单列市　１９８８年福建石狮建市（县级）之初，政府只有　也可根据实际情况和需要，选择一两个条件比较　办公室、经济局等ｌ４个单位，经济局对应上级３４　成熟的市或县进行试点。据统计，自１９８８年以　个单位和兄弟县市的２２个单位，而当时编制只有　来，全国有２００多个县进行了包括机构改革在内　２０个，党委仅设党务工作部和市委办，各类行政　的县级综合试点改革。总的来看，２０多年来地方　人员仅６００人，事业单位人员（不含教师）仅４００　政府机构改革取得了明显的成效。但是，从２０世　人，堪称“小政府”的典范。从机构来说，其指标　纪８０年代确立的县级综合改革试点来看，许多地　仅占中央规定县级政府机构编制的３７％，相当于　方后来都不同程度地陷人了“精简一膨胀一再精　一般县的１／３弱。从职能方面来说，石狮市政府　简一再膨胀”的困境，或成效一般，或收效甚微。　按照市场经济原理设置政府机构，不搞上下对口，　收稿日期：２００６—０１—１０　基金项目：２００５年度教育部哲学社会科学规划项目；广东省哲学社会科学“十五”规划项目；广州市哲学社会科学　“十五”规划项目　作者简介：张紧跟（１９７３一），男，湖北应城人，管理学博士，中山大学政务学院、行政管理研究中心副教授。　８８　维普资讯 http://www.cqvip.com

不设专业经济管理部门，发展各类中介和民间组　织等。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严　格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成　公司，参与市场竞争的单位自负盈亏，严格控制规　模和数量。应该说，在机构设置、人员配置和职能　转变等方面，都可以看到“小政府、大社会”的雏　形正在形成。但是，建市不久，在上级部门要求　“上下对口”因素影响下，石狮的新机构不断产　生：１９９０年市委设立组织部和宣传部，１９９２年政　府又设立外经委、监察局、计生局、教育局，１９９４　年税务机构分设，１９９６年又从经济局中撤出农　办，党委口的工会、共青团、妇联等组织也相继设　立。到了２０００年初，精简的机构和人员全面反　弹：机构由１４个增加到３５个，人员由６００人增加　到１３００人，出现“官”多“兵”少的现象　。　卓资是２０世纪８０年代内蒙古自治区机构改　革的典型。自８０年代中叶开始，卓资多管齐下，　将政府职能一分为四：一部分给企业，一部分给市　场，一部分下放乡镇，另一部分属于政府基本职能　的由政府保留。同时，大幅度超常规精简机构和　人员：党政机构由原来５０个压缩为９个，减幅达　５／６；人员由７１１人锐减至３９４人，精简近一半。　由此，一度被誉为“中国最小的县级政府”。９０年　代以后，在上下对口的压力下，卓资的机构和人员　开始膨胀，县级行政机构１９９５年增加为２５个，　１９９８年增加到２８个，几乎恢复到１９８４年的规　模。１９９５年县级行政机构实有人员５２８人，明显　多于１９８６、１９８８、１９９０年３年的人数；１９９８年实有　人员猛增至７６０人，比机构改革前的１９８３年还多　出４９人；随着行政机构和人员的不断增加，行政　开支也不断增加　。　１９９４年陕西省黄龙县开始搞机构改革，精简　人员。当时采取的做法是将职能相近的局委合　并，比如将科委、教委、体委和文化局合并为科教　文体局。经过努力，全县最终撤并了党政事业单　位５８个，仅县直就减少了２２８个吃财政饭的机　构。按这一改革方案，３年后全县将减少财政供　给１００多万元。黄龙县的改革一度在全国叫响，　不断地有人来参观学习。然而很快黄龙县的改革　失败了，如今全县的财政供给人员比改革时还增　加了１１００多人，不少合并的机构又恢复了原貌。　是什么原因使黄龙的机构改革失败呢？记者在采　访中了解到，主要是来自“条条”的压力。改革　后，有的上级部门在黄龙找不到对口的单位。当　初黄龙县将卫生与计生部门合并了，上级计生部　门不止一次点名批评黄龙县，强调计划生育是基　本国策，按要求必须成立相应的独立机构，否则就　亮黄牌；统计局被合并到计划部门，但是上级统计　部门说，统计数字的真实会受到影响；经贸局与商　务局合并后，经贸部门表示今后不给扶持资金。　类似的情况屡屡发生，对绝大部分被撤并的机构，　上级主管部门是开会不通知，文件不下发，该给的　资金也不再下拨。在这种压力下，黄龙县政府被　迫恢复原貌　。　无独有偶，上述县级政府改革的遭遇在省级　改革试点中也可以看到。１９８７年中共中央和国　务院要求海南率先改革，推行“小政府、大社会”　新体制，并在１９８８年将它正式写入文件。在这一　思路指引下，海南省政府率先改变计划经济体制　下高度集权的行政管理模式，采用大行业管理体　系，将一些专业性的厅、局改为实体性公司，转变　职能，使政府由微观管理转向宏观管理，由行使　人、财、物的分配权转变为服务、监督、指导和协　调；将原来由政府包办的经济事务、社会事务，交　还给企事业单位、社会中的个人及组织去办。新　组建的省政府直接管理全省１９个县市，设２５个　厅，编制３０００人，从而奠定了“小政府、大社会”　的基本格局。很快，这一体制在实际运行中就出　现了一些问题。由于省政府的上下级政府都未进　行相应的改革，所以出现了上下关系不顺的问题。　中央一些部委更是要求海南成立与自己对口的厅　局，希望把别的部门的职能并入自己下属的对口　部门，坚决反对把自己下属的对口部门的职能，划　入别的下属对口部门。海南是一个贫穷落后省　份，在许多方面无法离开中央的支持，于是争取来　自中央政府各口的资源，就成为省级政府机构膨　胀的诱因。许多本来已经接受了改革现实的官　员，在中央部门对口的诱导下，又开始了新一轮升　格机构、扩大编制的努力。这样，１９９１年７～１２　月海南省为了解决上下关系不顺的问题，增加了　内设局，并搞了归口的一级机构，同时在政企关系　上走了“回头路”。加上其他因素的影响，海南省　的机构由建省之初的２５个增加到３２个，编制也　增加到３８００人（其中不含公检法），到１９９３年改　革前更是膨胀到４５５７人　¨　。　如此看来，作为我国２０世纪８０年代中叶以　８９　维普资讯 http://www.cqvip.com

来行政体制改革的重要组成部分，上述地方政府　改革试点总的米看基本上没有达到改革的预期目　标：那么，是什么原因导致了地方政府机构改革　陷入困境呢？　形成的良性改革局面，高度整齐划一的地方政府　机构设置将又使其在改革压力趋缓时往往最终恢　复原状。这一原因正是上述各地方政府改革陷入　境的深层次因素，以致地方政府改革最终呈现　出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循　环局面。　造成当代中国纵向政府间“职责同构”和地　从上述改革实践可以看出，导致当代中国地　方政府机构设置雷同的原因是多方面的。首先，　方政府改革陷入困境，除了由于市场经济体制不　健全而使政府职能没有转变到位、行政机构在缺　这一模式是中国自秦朝以来历代王朝中央集权传　统的历史遗传。像中国这样地域广阔的超大型社　乏有效制度约束下具有自我扩张的本性等一般层　次原因之外，更深层次的原因还在于纵向政府间　关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模　式仍然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职　能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地　讲，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同　的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、　职责不专　７ｊ　。这种“职责同构”模式表现在　宪法和法律没有对各级政府的职权做明确的规　定，没有划清各级政府的职责范围和独有权限。　在中央政府和地方政府、上级政府和下级政府之　间，职责基本上是对接的、一致的。除了少数如外　交、国防等专有事权属于中央政府之外，地方政府　所拥有的事权几乎完全是中央政府的“克隆”。　而且，宪法和法律对每一级政府职责进行列举时，　最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。职　责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置　上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层　级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政　府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决　条件。各级政府机构的上下对口，具体表现为：从　中央、省、市、县到乡（镇）的机构设置，由部（委）　开始，经过厅（局）、处（局）、科（局），最后到以国　家公务员个人分工形式出现的各种“员”的设置，　上下几乎完全一致。　因此，在纵向政府间“职责同构”模式的影响　下，当代中国的各级地方政府形成了完全雷同和　高度整齐划一的地方政府机构设置。随着市场经　济体制的逐步发育成熟，政府职能将逐渐转变到　位；随着行政法治建设的逐步推进以及政府管理　编制约束的强化，行政机构的自我扩张冲动将会　受到强有力的抑制。但是，如果纵向政府间关系　不发生根本性变化，在改革初期基于各种原因而　会，在交通不便和信息阻滞的背景下，中央对地方　的控制力、中心权力对“天下”的辐射力都会渐次　减弱。中央要实现对地方的有效治理，如果不建　立坚强有力的中央集权是难以想像的。新中国建　立后，这种历史传统不可避免地会对现行制度设　计产生潜移默化的影响力。其次，新中国建立后，　单一制的国家结构形式强化了这一模式。在传统　单一制理论框架下，地方政府权力来自于中央政　府的授权，地方政府只是中央政府的下属或代理　机构，地方政府的职责权限只是中央政府的缩小　或翻版。再次，强调管理的统一性而实行纵向层　级政府间机构对口设置是传统体制的产物。在计　划经济体制下，由于中央高度集权，政府管理方式　主要采取计划命令手段，为了保证计划和命令的　贯彻实施，地方政府在职能配置和机构设置上必　然被严格要求与中央政府和上级政府保持一致，　上下必须对口。而且，由于集中的中央政府权力　无力处理Ｅｔ益复杂的管理事务，为了简化集中统　一管理的复杂性程度，形成的必然是同质同构的　地方政府机构设置，其基本的政府结构与运行机　制都大体上相同。同样是由于上述种种因素，以　及对国际形势的判断而做出的“备战”战略设想，　在各个地区内部强调大而全、小而全的产业结构　布局，强调各个地区自力更生和提高自我生存能　力。如在工业地区发展农业，特别是粮食生产；在　农业地区发展工业，提倡牧区粮食自足等。这种　措施促进了地区间在经济结构上的趋同，为地区　间政府机构设置的同构性奠定了坚实的基础。　在体制转轨时期，强调纵向政府间机构对口　设置的做法并没有随着体制改革而发生根本性变　化。原因在于：一方面，由于传统体制形成的路径　依赖和政府运作的惯性，使得这一传统体制下的　制度性安排仍然被保留下来。另一方面，由于纵　维普资讯 http://www.cqvip.com

向层级政府问关系由“动员型体制”转变为“压力　事实上，在一个国家内部，政府管理的统一　型体制”、　后，为了实现经济赶超和完成上级政府　下达的各项指标，各级政府不得不将各种任务和　指标层层量化分解，下派给下级政府，并责令其在　规定时问内完成，然后根据完成的情况进行政治和　性，主要是指领导、政策、规范、管理程序和管理方　式的统一性，以及与此相联系的政府管理活动的　规范性。至于各级地方政府职能配置和机构设　置，主要取决于各级地方政府在行政体系中所担　负的职责，以及本地区经济社会发展的实际状况。　经济的奖惩。为确保“压力型体制”最终落实，考虑　到纵向层级政府间信息不对称，在不同层级政府间　实行层层机构对口设置是必然的基本要求。　但是，在体制转轨时期，这种纵向政府间机构　设置同构模式的弊端也逐渐显现出来。首先，随　然而，关于调整政府间纵向关系问题，无论是在理　论研究领域，还是在实际政治运作中都显得非常　薄弱。已有的研究仍然始终无法走出“在中央的　统一领导下，发挥中央与地方两个积极性”这一　着社会主义市场经济体制的确立，这种格局对发　挥地方政府自主性和积极性有非常明显的阻碍作　用。由于中国各地区间经济社会发展存在着相当　明显的区域性差异，客观上也要求各级地方政府　在职能配置和机构设置上应当有一定的自主权和　笼统而抽象的哲学原则。　从西方发达国家的实践和国内深圳、顺德的　实践来看，地方政府机构设置的的多样化与国家　制度的统一性、与中央统一的原则性规定在各地　区的贯彻落实是不矛盾的。正如有学者所指出的　因地制宜的余地。其次，随着中国改革开放的不　断深入，传统体制下形成的纵向政府间机构设置　整齐划一的基础也发生了根本性变化。在改革开　放之前，不同地区间的差异主要是发展程度的差　异，在经济和社会结构上基本类似。今天，地区间　的经济和社会结构的同构性在很大程度上被打　破，不同地区问的异质性大为增强。其原因在于，　那样，地方政府一词本身就意味着中央政府容忍　地方的差异性，即允许地方政府有因地制宜地设　置机构和配置职权的权力；中央政府对于全国的　施政，必须一致，而地方政府尽管必须在国家法律　随着权力下放，地方政府制定政策的能力增强；中　央政府给予部分地区特殊的政策，不同地区自然　条件和发展程度的不同，使得不同地区对市场经　济体制的适应能力表现出明显的差异。由于区位　条件和历史遗产的差异，目前地区问的异质性突　规定的范围内行事，但在同一法律和制度下，所采　取的实施办法则可以因地制宜，所以差异性是地　方政府的重要特征　¨　。　在联邦制国家如美国，由于州政府对于地方　政府设置拥有完全的自主权，因而美国地方政府　出表现在所有制结构、经济结构、经济运行机制、　经济发展程度等方面。其结果是使全国性的单一　治理结构失去了基础。最后，当前中国地方政府　改革的实践发展更清晰地反映出纵向政府间关系　所面临的困境。在理论上，中央政府对各个方面　的建制、组织机构等没有统一的模式，由各州自行　决定，甚至在一个州内部也不完全相同。但是，这　并不妨碍美国联邦政府在政府组织原则、维护国　民权益等方面都普遍实施于全美各地的统一规　定。相反，正是由于各地在落实这些统一规定的　的制度和活动都做出统一规定，并且要求地方政　府都无差别地完全按照这些规定办。但是，在实　践中，各级地方政府所面对的实际情况往往有很　大差异，不可能不对有关规定做出调整。双方在　具体制度上充分立足于本地区实际，才真正发挥　了实效。如以集中了全美人口３／４的城市政府为　例，其治理结构就主要有４种不同类型：（１）市　长——市议会制；（２）市议会——经理制；（３）委　统一性和多样性的相互摩擦中损耗，浪费资源，降　低了效率。所谓“上有政策、下有对策”正是这一　状况的真实写照。这种状况继续延续下去，国民　经济和社会发展都将付出沉重代价。　①员会制；（４）上述三种治理结构的混合，即将其中　两种或三种类型的某些因素结合而成　］　。　在单一制国家如英国，根据１９９８年的《苏格兰　法》，苏格兰议会享有基本立法权，而威尔士和北　压力型体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标，上下级政府间处于压力状态　之下。参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译局出版社１９９８年版。　９ｌ　维普资讯 http://www.cqvip.com

爱尔兰议会没有基本立法权，英格兰没有独立的　合署办公，二合为一。如市委办与政府办合并，统　称为市委市政府办公室；组织部、人事局、老干局、　直属机关党委合并，统称为组织部（对外加挂人　事局的牌子）等。二是另起炉灶。撤消原来的经　济管理部门，按照宏观经济管理的需要，成立新的　管理机构，赋予新的职能。如撤消经委和乡镇企　业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管　立法机关，由中央政府直接治理。在苏格兰、威尔　士和北爱尔兰地区，实行单一的单层制地方政府　体制。在英格兰，则实行下列混合体制中的一种：　单一层级制地方政府（如单一的地方政府、伦敦　自治市和都市区议会）和二级制的地方政府。在　传统上，英国地方政府采取权力一元制，地方政府　的核心是选举产生的地方议会。在《地方政府　法》于２００１年４月１日实施后，情况有了变化。　该法对英格兰和威尔士做了重大改革，加强了执　行机关建设。根据该法规定，地方议会的执行机　关可以采取以下４种地方治理模式的任何一种：　（１）直选执行机关市镇长——内阁制；（２）直选市　镇长——议会经理制；（３）领导人——内阁制；　（４）议会——委员会制。因此，在当代英国，不仅　理；撤消农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料　办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工　作部合署办公），负责对全市农业实行统一管理；　撤Ｎ￣＇ｔ－经贸委、财办、口岸办，成立贸易发展局，统　管全市的内外贸易；等等。三是保留强化。对一　些部门予以保留或改称，并强化管理，如宣传部　（党史办划入宣传部）、劳动局、国土规划局、公安　局等。四是转性分离。把一些政企不分的机构分　离，把行政职能归口主管部门履行，原部门转为企　地方政府提供的职能因其政府类型和其在英国所　处的位置不同而有所不同，而且地方政府在治理　模式上也有不同的选择＿】　。　从职能上看，发达国家的地方政府有权根据　本地区的实际需要，自行决定其具体管理权限，法　律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达　业或事业单位。如商业局改组为商业总公司，为　纯企业单位；人才交流中心从原来的人事局中分　离出来，变成纯事业单位等。通过改革，顺德市的　党政机构减少为２９个，内设机构共减少１２５个，　临时机构撤消了１００多个，只保留了２０多个。　国家的地方政府机构设置是从本地区实际情况出　发来设计的，不具有完全相同的结构模式。值得　注意的是，在当代中国地方政府机构改革试点探　索中，也出现了一些相对比较成功的个案，如深圳　和顺德①。　深圳作为中国经济特区的“领头羊”，在探索　新的行政管理体制方面，也引人注目。深圳从　１９８１年以来，已先后进行过５次大的机构改革，　最终形成了８大管理系统：承担公路、城市公共交　１９９２年５月，顺德市（现在的广东省佛山市　顺德区）经请示中共广东省委批准，开始对机构　设置做出重大调整。具体内容包括：（１）建立“一　个决策中心，五位一体”的领导体制。以市委常　委会为决策中心，除市委书记、市长外，市委副书　记、副市长、市人大主任、市政协主席、市纪委书　通、水运、铁路、民航和邮电通讯管理行政职能的　运输管理系统（运输局）；承担城市规划、土地开　发、房地产市场管理的城市建设系统（城建局）；　承担市政道路、环卫、排水、园林、绿化等一体化管　理的城市管理系统（城管局）；承担文化艺术、新　闻出版、广播电视电影等管理职能的大文化管理　系统（文化局）；承担轻工、纺织、化工、机械、电　子、能源等多项专业职能管理的大工业发展系统　（经济发展局），以及全市大商贸、大农业等管理　系统。通过建立和完善大系统管理体系，不仅机　记，都由市委常委兼任。市委常委会按照分工尽　可能不交叉。（２）撤消归口机构。全部撤消部、　委、办这一层次的机构，由主管该项工作的常委一　竿子插到底，直接联系各部、局（市委部门统称　“部”，市政府部门统称“局”），减少层次，提高办　事效率。（３）精简机构。将原来的５３个党政机　构精简为２９个，具体按照几个原则处理：一是同　类合并。对性质相同或相近的机构，实行合并或　构精简了，结构优化了，而且使政府对经济、社会、　文化等事务的管理步入协调发展的良性循环，使　行政管理体制实现了高效运转。　更重要的是，从改革后的实践运行来看，并非　与上级政府保持机构设置雷同的顺德和深圳，不　①９２　有关这两个地方改革的具体内容，参见汪玉凯主编：《中国行政体制改革２０年》，中州古籍出版社１９９８年版，第　１２６～１３０、１８２—１９２页。　维普资讯 http://www.cqvip.com

仅没有与国家的统一管理相冲突，相反在进一步　推进地区经济社会高速发展、创造性地贯彻实施　国家的政策、按照市场经济规律的要求建立健全　总结改革开放以来中国地方政府机构改革的　政府宏观调控体系等方面做出了有益的探索。　四　中国本来就是一个地区差异明显的国家，改　革开放以来社会经济文化的多元化发展更加剧了　经验教训，我们认为单一制和计划经济传统等导　致的地方政府机构设置同构化是“精简——膨　胀——再精简——再膨胀”的深层次原因。进一　步改革的基本思路应该是在转变职能、厉行法治　等的基础上调整纵向政府问关系，给予地方政府　在机构设置上的自主权，转变传统观念，不必强求　纵向政府间在机构设置上的整齐划一，亦即不仅　要明晰纵向政府问的职权划分，而且还应该考虑　这一差异。因此，各地方政府在面临着满足人民　日益增长的物质文化生活的需要这一共同压力的　同时，也面临着各自不同的发展态势。如东南沿　海地区的地方政府面临的是如何加速实现现代化　和推进小康社会建设的问题，一些中西部地区的　地方政府则面临着从温饱向小康过渡的问题。各　地区市场化程度、人口流动性、交通通讯的便利程　度、人力资源的素质、公民与政府的互动等诸多方　面，都存在着明显的差异，而且这些差异还将随着　市场化进程的推进而逐步扩大。一言以蔽之，各　地方政府面临着各自不同的发展和管理实践，迫　切需要寻求不同的机构设置。但是，正如有学者　分析指出的那样，“中国的地方化过程是有限的，　中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕　一个中心单面的进行，而不是多元化的分担和共　同参与过程”＿１　。由于当下中国单一制下的地方　政府机构设置同构化，在相当程度上压缩了地方　政府自主创新的空问，地方政府的自主创新往往　遭遇重重阻力而最终归于失败，前述相关地方政　府机构改革的几个典型案例即是如此。　西方发达国家的实践和深圳、顺德的改革则　表明，地方政府机构设置的多样化与维护国家管　理的统一性之间并不必然是矛盾的，相反地方政　府机构设置的多样化最终却有利于落实中央政府　的统一规定和维护国家统一。现代交易费用经济　学的一个基本逻辑就是所谓的“区别性组合”，即经　济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同　的治理结构以一种能将交易费用最小化的方式区　别地组合起来¨　儿”Ｊ。如果将地方政府机构设置与　地方公共事务管理之问也视为一种交易关系的话，　那么面对不同的地方性公共事务，地方政府应该选　择不同的机构设置，才能最终降低交易费用。　使纵向政府间实践运作中的“官僚制逻辑”逐渐　向“民主制逻辑”转换。　［参考文献】　［１］　刘志锋主编．中国改革开放十五年大事记（１９７８—　１９９３）［Ｍ］．北京：新华出版社，１９９４．　［２］颜廷锐．中国行政体制改革问题报告［Ｒ］．北京：中　国发展出版社，２００４．　［３］　王运才，吴亮．小政府典范为何走上机构膨胀老路　［Ｊ］．嘹望，２０００，（３Ｏ）．　［４］　卓资县机构改革追踪研究课题组．卓资县机构改革　追踪与反思［Ｊ］．理论研究，２０００，（１）．　［５］县小官多支出大先进县精简人员屡屡流产［Ｎ］．　羊城晚报，２０００—０８—２４．　［６］　谢宝富．当代中国政府体制论略［Ｍ］．北京：北京大　学出版社，２００５．　［７］刘靖华，姜宪利，等．中国政府管理创新（施政卷）　［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，２００４．　［８］　潘小娟．发达国家地方政府管理制度［Ｍ］．北京：时　事出版社．２００１．　［９］谭君久．当代各国政治体制——美国［Ｍ］．兰州：兰　州大学出版社，１９９８．　［１Ｏ］　任进．英国地方自治制度的新发展［ＥＢ／ＯＬ］．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｌａｗｅｄｕ．ｃｏｒｎ／ｎｅｗｓ／２００５／１／ｍａ２８９　５３１５００２１５５０４，ｈｔｌ，　［１１］古德曼．改革二十年以后的中心与边缘：中国政体　的重新界定［Ｊ］．二十一世纪，２０００，（１Ｏ）．　［１２］　Ｏ．Ｅ．Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ．Ｔｈｅ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．　［Ｊ］．Ａｍｅｒｉｃａｎ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｒｅｖｉｅｗ，ｖｏ１．８８，ｎｏ．２．　１９９８．　［１３］　马骏．官僚组织、交易费用和区别性组合：新的思　路［Ｊ］．中山大学学报（社会科学版），２００４，（２）．　［责任编辑：杨海文】　９３