美国食品安全体系概述

维普资讯 http://www.cqvip.com 民以食为天食为生意先　美国食品安全体系概述　郭晓东　美国食品安全体系的基础是：强有力的、灵活的、立于科学基础之上的联邦法律和　州法律，以及食品企业所必须承担的生产安全食品的法定责任。联邦政府、州政府和　当地政府的相关管理机构紧密配合，共同负责对食品生产和加工企业进行全面和有效　的管理。　美国食品安全体系的基本原则是：（１）只有安全和卫生的食品才能进入交易市场；　（２）食品安全管理决策必须建立在科学基础之上；（３）政府负责执法；（４）食品生产　商、流通商、进口商等必须遵守相关规定。如果不遵守，他们将承担相应的责任；（５）　政府管理过程对公众是透明的和可参与的。　一、食品安全法律　美国政府的３大部门——行政、立法和司法——都在确保国家食品供应安全方面发　挥着基础性作用。国会负责审查和通过旨在确保食品供应安全和确定国内消费者保护　程度的法令，并且授权行政机构实施法令。行政机构负责通过制定和实施具体的规定　和措施来实施上述法令。当执法机构的行为、规定或者政策导致纠纷之时，司法部门　则负责进行中立的仲裁。美国法律、法令和总统行政命令确定了旨在确保以透明和与　公众互动方式制定各项规定的程序。美国食品安全体系的主要特点是：政府３大部门　权力分离，决策过程立于科学基础之上，以及公众积极参与。　国会通过的各项食品安全法令的宗旨，是实现特定的总体目标。这些法令给食品安　全管理机构提供了广泛的权力，同时也对管理行为设定了限制。然后，管理机构根据　这些法令制定出旨在提供具体方向和具体措施的规定。当新型技术、产品或者健康风　险出现之时，管理机构可以视情对相关规定进行修改和补充。美国的行政、立法和司　法部门还根据最新的科技发展、出现的问题、食品安全事件和公众的呼声，不断地修　改和更新各项食品安全法令、规定和政策。　美国国会通过的现行食品安全授权法令主要包括：“联邦食品、药物与化妆品法　（ＦＦＤＣＡ）”，“联邦肉类检验法（ＦＭＩＡ）”，“禽产品检验法（ＰＰＩＡ）”，“蛋产品检验法　（ＥＰＩＡ）”，“食品质量保护法（ＦＱＰＡ）”，以及“公共卫生服务法（ＰＨＳＡ）”。　政府管理机构在制定具体规定时必须遵循的现行程序法令主要包括：“行政程序法　（ＡＰＡ）”，“联邦咨询委员会法（ＦＡＣＡ）”，以及“信息自由法（ＦＯＩＡ）”。　美国程序法令规定，在制定新规定和修改现行规定之时，管理机构都必须采用公开　和透明的方式。管理机构不但允许而且还鼓励相关企业、消费者和其它人员积极参与　相关规定的制定和修改。管理机构经常公开发布“提议决策事先通知（ＡＮＰＲ）”，以便　４１　维普资讯 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粮食经济研究（双月）　２００６年第３期（总第８ｌ期）　使公众具有事先进行讨论和评议的机会。“提议决策事先通知”通常列举存在的问题，　表明管理机构解决问题的打算，并且要求公众提出其它解决问题的办法。管理机构则　根据公众意见来确定是否和如何进行最终决策。最终形成的规定必须吸纳公众的主要　意见。最后，管理机构将公开发表最终形成的可执行规定。　当面临特别复杂问题之时，管理机构还可以邀请专家和相关人员举行公开会议和咨　询委员会会议，以听取公众对特定问题和计划的意见。如果某个个人或组织对食品安　全管理机构的最终决定持有反对意见，他们可以向法院提出上诉。由于可以随时了解　政府相关政策的内容和积极参与相关规定的制定与修改，因此公众长期以来对美国食　品安全体系具有高度的信任感。　二、食品安全管理机构　联邦政府负责消费者保护的管理机构主要有４个：农业部所属的食品安全与检验局　（ＦＳＩＳ）和动植物卫生检验局（ＡＰＨＩＳ），卫生部所属的食品与药物管理局（ＦＤＡ），以　及环境保护局（ＥＰＡ）。财政部所属的海关总署则负责根据相关指导规定协助管理机构　对进口食品进行检验。另外　还有许多机构在相关的研究、教育、预防、监督、标准　制定和突发事件反应方面，也负有食品安全使命。这些机构包括：卫生部所属的疾病　控制与预防中心（ＣＤＣ）和国家卫生研究所（ＮＩＨ），农业部所属的农业研究局（ＡＲＳ）、　国家合作研究教育扩展局（ＣＳＲＥＥＳ）、农业交易局（ＡＭＳ）、经济研究局（ＥＲＳ）、粮食检　验包装仓库管理局（ＧＩＰＳＡ），美国食品法典办公室，商业部所属的国家海洋渔业局　（ＮＭＦＳ）等。　食品与药物管理局负责在食品安全与检验局管辖范围（肉类、家禽和蛋产品）以外　的所有食品领域，保护消费者不受不纯洁、不安全和附有欺诈性标签食品的危害；食　品安全与检验局则负责确保肉类、家禽和蛋产品做到安全、卫生和正确标签；动植物　卫生检验局负责预防动植物害虫和疾病；环境保护局负责保护公众健康和环境不受杀　虫剂所产生风险的危害，以及推广更加安全的害虫管理方法。上述４个机构还负责根　据现有的食品安全和环境保护法律，分别对转基因动植物和食品进行管理。如果所含　有的食品添加剂未经食品与药物管理局的批准，如果药物残留不符合食品与药物管理　局的要求，如果杀虫剂残留不符合环境保护局的要求，这类食品和饲料一律不得进入　美国市场。　联邦政府的各个食品安全管理机构必须承担对美国总统、国会、法院和公众进行情　况说明的义务。农业部部长、卫生与公众服务部部长、以及环境保护局局长于１９９７年　５月共同向总统提交了一份题为“从农场到餐桌的食品安全＂的食品安全倡议报告。该　报告赞同美国政府在早些时候所采取的旨在实现美国食品安全计划现代化的措施。　１９９３年，美国付总统领导的国家行为审查小组发表了一份报告，建议政府和企业逐步　建成一个预防性控制体系。该报告特别敦促实施“危险分析与关键控制点＂体系。后　４２　维普资讯 http://www.cqvip.com 民以食为天食为生意先　来，政府采纳了一些有关海产品、肉类和家禽的计划，这些计划体现了“危险分析与　关键控制点”体系的基本原则。　１９９８年７月４日，克林顿总统建立起食品安全联合研究所。该所的职责是制定一　项战略，以进行与食品安全倡议的目标相一致的食品安全研究。该所还被特别指定制　定一项进行研究活动的计划，并且负责协调各个联邦机构所发起的研究活动。美国农　业部和美国食品与药物管理局联合领导该所的工作。　１９９８年８月２Ｏ日，国家科学院发表了题为“确保从生产到消费的食品安全”的调　查结果报告。该报告对食品安全体系的定义是：“高效率食品安全体系的使命是，通过　公共和私营领域的共同努力，确保食品符合基于科学的安全标准，以保护和改善公众　健康。”　国家科学院调查报告的结论是，一个理想的食品安全体系的特征可以概括为６点：　（１）建立在以风险分析和预防为重点的科学的基础之上，以便能够将各种资源和活动　优先用于应对具有最大潜在影响的风险；（２）具有一个统一的清晰、理性、全面、基　于科学风险分析的全国性食品法令；（３）开展全面的监视和监管活动，作为风险分析　的基础；（４）在联邦政府中设有负责食品安全事务、并且有权调动资源实施相关政策　的统一机构；（５）承认地方政府、企业和消费者在食品安全体系中承担的责任和中心　角色，并且与他们进行真诚的合作：（６）得到足够的财政拨款支持，以履行其主要的　职责和使命。　风险分析是指：识别危险，鉴定危险的特性，预测或者测量遭受危险伤害的可能性，　然后确定遭受危险伤害的频率及其对人体健康影响的严重性。食品危险包括：微生物　病原体，自然产生的毒素，变应原，有意和无意使用的添加剂，经过修改过的食品成　份，农业化学品，环境污染物，动物药品残留，以及某些饮食补品的滥用。此外，家　庭对食品的不适当处理也会导致其它危险的发生。　风险分析是一种解决食品安全问题的科学方法。对人类和动物疾病实施全面监视，　必须成为风险分析的不可分割的重要组成部分之一。可靠、准确的数据收集、处理、　评估和交流系统是科学风险分析的基础。　食品安全体系必须做到灵活、流畅、相互关联、统一、以及透明，对体系中每个角　色必须承担的义务和责任做出明确的规定。　在国家科学院调查报告发表后的第五天，即１９９８年８月２５日，克林顿总统发布了　一项成立总统食品安全委员会的行政命令。该委员会的成员是农业部部长、商业部部　长、卫生与公众服务部部长，管理与预算办公室主任，环境保护局局长，科学与技术　政策办公室主任，总统国内政策助理，以及国家政府重组联合会主席。农业部部长，　卫生与公众服务部部长，以及科学与技术政策办公室主任共同担任该委员会的主席。　实际上，成立的是一辆监督食品安全的三驾马车。　４３　维普资讯 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粮食经济研究（双月）　２００６年第３期（总第８１期）　该委员会被指定负责制定一个计划，以实现无缝隙的基于科学原理的食品安全体　系。与该计划相一致，该委员会还将向各联邦机构提出在食品安全方面进行投资的重　点领域，并且审查各个相关机构所上报的年度预算报告。另外，该委员会被授权监督　食品安全联合研究所的活动。　确保食品安全需要注意非常广泛的潜在危险。食品安全不仅仅涉及食源性病原体、　化学物质的毒性和物理性危险，还涉及营养、质量、标签、教育等问题。　美国食品安全体系的落实需要各级政府、食品业、学院、新闻媒介、特别是广大　消费者的积极参与。美国联邦政府目前共有１２个机构参与食品安全领域的监管、监视、　检验、执法、危险管理、研究、以及教育。在“国家食品安全倡议”发表之后，联邦　政府加强了相关机构之间的协调工作。相关机构已经签署了５０多个有关食品安全的备　忘录。美国农业部和美国食品与药物管理局还提议共同建立联合食品安全研究所。　三、风险分析与预防　旨在保护公众健康的立于科学基础之上的风险分析和预防，历来是美国食品安全政　策和决策过程的重要内容。美国各项食品安全计划都是建立在风险分析的基础之上。　风险分析对于管理机构了解存在问题的性质和确定适当的风险管理措施具有十分重要　的作用。　以前相当长时期内，联邦政府重点采用对添加剂、药物、杀虫剂和其它化学品的管　理方法，来控制食品供应中的化学风险和物理风险。近年来，联邦政府则重点采用“从　农场到餐桌”的食品安全管理方法，对微生物病原体所导致风险以及如何减少这种风　险进行了深入的研究和探索。政府采用这一新政策是出于以下这种判断：微生物病原　体所导致风险在很大程度上是可以避免的；因此，需要对“从农场到餐桌”的整个食　品链进行多重干预，以确保在减少食源性病原体和食源性疾病方面取得实质性进展。　这种情况表明，对生物风险和化学风险必须采用不同的分析方法。　美国于１９９７年发表的“总统食品安全倡议”，确认风险评估对于实现食品安全目标　具有特别重要的意义，并且要求联邦政府所有的食品安全风险管理机构组成“跨部门　风险评估联合体”。该联合体负责鼓励研究开发论断性模型和工具，从而促进用于微生　物风险评估的科学技术进步。　政府管理机构已经完成的风险分析包括：蛋及蛋制品中肠炎杆菌的风险分析，碎牛　肉中大肠杆菌的风险分析，即食食品中单核细胞增生性李斯特菌对公众健康影响的风　险评估报告（２００１年１月），生鲜软体贝壳中副溶血性弧菌对公众健康影响的风险评估　报告（２００１年１月）等。　政府管理机构还颁布和实施多项风险管理规定，特别是“危机分析与关键控制点　（ＨＡＣＣＰ）”制度。ＨＡＣＣＰ制度是一种风险管理工具，使得企业可以及时发现可能发生的　潜在危险，并且采取全面有效的措施来预防和控制这些危险。　维普资讯 http://www.cqvip.com 民以食为天食为生意先　政府管理机构还制定了一些旨在减少病原体的企业操作标准，并且将其作为另一种　风险管理工具。在未来，政府将全面制定针对所有病原体的企业操作标准。　风险分析由风险评估、风险管理和风险信息交流所组成，这３个组成部分是相辅相　成的。美国法律对风险分析提出了详细规定。美国强调风险评估的方式必须客观。尽　管相关数据和科学知识不完整，但还是应该确认不确定因素的范围。美国的风险评估　程序可以确保不会低估潜在的风险。美国风险评估的内容包括：危险识别，危险特点　确认，以及危险释放评估。　风险管理是由政府管理机构来实施，唯一目的是将风险降低到最低程度，为美国消　费者提供高水平保护。除了对食品添加剂、动物药物、除草剂等物质的使用提出限制　要求之外，政府还对食品中天然存在或者不可避免的危险物质提出限制要求。此外，　美国联邦政府食品管理机构还每年一次共同对国内食品进行全面的抽样风险检查。检　查中发现的违反残留物标准情况，将作为制定标准和执法活动的重要参考依据。　风险信息交流在风险评估和风险管理阶段中具有十分重要的地位，是美国政府实施　透明管理过程不可缺少的重要内容之一。透明标准的宗旨是确保所有的食品企业都得　到公平的待遇。美国法律要求：政府机构在制定相关规定之时必须考虑公众的意见；　政府制定相关规定所依据的信息必须向公众公开；政府科学家必须利用公共媒体向公　众解释相关规定所依据的科学知识；当需要进行紧急风险交流之时，政府必须迅速通　过全国电信系统向所有公民发出风险警报，并且通过全球信息分享系统向国际组织、　地区和其它国家通报相关情况。　美国许多卫生、安全和环境保护法律的出发点，都是与预防突发食品安全事件、以　及保护公众健康和环境密切相关。这些法律所规定的具体预防和保护要求都是建立在　风险分析的基础之上。例如，美国规定对食品和饲料的成份实施控制制度，并且禁止　将某些动物蛋白添加到反刍动物的饲料之中，以预防疯牛病的发生。此外，美国法律　还要求对食品添加剂、动物药物和杀虫剂实施销售审批制度。　四、科技开发　在实现全国性“从农场到餐桌”食品安全目标的过程中，美国联邦政府的作用是制　定适当的食品安全标准，激励企业改进食品生产方法，确保食品企业符合这些标准，　并且为企业和消费者旨在促进食品安全的做法提供帮助。　为提高预防食源性疾病的紧急应对能力，美国食品安全管理机构不断改进检验系统　和“从农场到餐桌”整个食品链安全计划，努力提高现有资源利用效率。管理机构还　积极参与建立食源性疾病监视网（ＦｏｏｄＮｅｔ）和食源性疾病中微生物ＤＮＡ检验公共卫生　实验室网（ＰｕｌｓｅＮｅｔ）。这２个网络已经成为美国食源性疾病预防体系的重要组成部分。　为了确保食品安全，联邦政府管理机构定期与各个州相关的机构和公共利益组织共　同研究改进食品生产的方法，制定更为可靠的食品安全措施，开发更为安全的害虫控　维普资讯 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粮食经济研究（双月）　２００６年第３期（总第８１期）　制办法和更为科学的耕作方法。管理机构的科学家们紧密协作。此外，管理机构还定　期征求民间科学家针对相关规定所使用的科技方法、过程和分析的建议。管理机构及　时将最新的科技信息通报给美国立法机构，同时还定期与国家组织（如国际食品法典　委员会、世界卫生组织、联合国粮农组织和国际动物流行病学办公室）分享这些信息。　五、存在问题　（１）现行食品法令缺乏连贯性和一致性，有时跟不上最新情况发展的要求，从而　限制了政府对食品安全问题做出基于科学的决策的能力。（２）美国联邦政府目前共有　１２个机构负责实施３５个有关食品安全法令，并且参与食品安全领域的监管、监视、检　验、执法、危险管理、研究、以及教育工作。然而，这些机构之间的活动缺乏足够的　统一协调。（３）联邦政府实施的相关计划和各个州及当地政府开展的活动缺乏足够的　统一协调。（４）联邦政府缺乏一个既负责食品安全事务、又有权调动资源实施相关政　策的统一机构，因此组织领导不集中。（５）对现有和潜在食源性危险实施严密监视的　重视程度不够，因此不能及时提供相关信息。　（６）目前用于相关研究与监视的经费，　不足以支撑基于科学的食品安全体系的实施。（７）消费者缺乏相关知识，因此不能正　确处理食品。　（８）食品安全标准尚未在全国范围内得到贯彻执行。　（作者单位：　南京财经大学粮食经济研究所　２１０００３）　南京财经大学粮食经济研究所招聘粮食经济管理类博士　南京财经大学粮食经济研究所是原商业部于１９８８年４月特批成立的专门研究机构（部发（８８）　教字第七号），是我国高等院校中唯一一家以国内外粮食经济理论、政策与实践为其研究、咨询和　培训为对象的粮食经济研究所。　根据研究所致力于把现代物流与传统粮食产业研究优势进行密切结合的定位特点，以及强有　力地支撑江苏省重点学科一一产业经济学以及相关学科的发展要求等，急需招聘１－２名在粮食现代　物流管理、粮食安全、粮食经济与政策、粮食产业化经营等方面有所研究的博士（最好是做了与之　密切相关的粮食经济或管理类博士论文）。要求科研能力强，攻读的是农业经济、技术经济及管理、　产业经济、企业管理或政治经济学等方面的专业，有一定的网站开发与维护能力。副教授优先！　欢迎有意者随时与我们联系、磋商Ｊ　联系：南京财经大学粮食经济研究所朱老师郭老师　电话（０２５）８３４９５９４２　Ｅ－ｍａｉ　１：ｆｏｏｄｅｒ￣ｎｊｕｅ．ｅｄｕ．ｃｒｌ