宏观审慎管理与系统性金融风险防范思考

宏观审慎管理与系统性金融风险　防范思考　付刚　（中国人民银行济南分行，山东济南２５００２１）　摘要：本文对宏观审慎管理的方式和内容进行了梳理，认为防范系统性风险一方面要完善风险评估框架，确　立宏观审慎分析方法，建立风险监测和预警机制；另一方面要改进现行金融管理制度，进一步明确系统性金融风险　管理职责、引人逆周期的政策工具和实施系统重要性金融机构的监管，以达到化解金融风险、维护金融稳定的目的。　关键词：系统性金融风险；宏观审慎分析；风险管理：金融稳定　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ　Ｐａｐｅｒ　ｒｅｖｉｅｗｓ　ｔｈｅ　ｍｅｔｈｏｄｓ　ａｎｄ　ｃｏ￣ｅｎｔｓ　ｏｆ　ｍａｃｒｏ—ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄｓ　ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓ　ｏｆ　ｐｒｅｖｅｎｔｉｎｇ　ｓ￣ｔｅｍｉｃ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｉｓｋ．Ｏｎ　ｏｎｅ　ｈａｎｄ，ｓｈｏｕｌｄ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｒｉｓｋ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ　ａｎｄ　ｂｕｉｌｄ　ａｎａｌｙｔｉｃａｌ　ｍｅｔｈｏｄｓ　ｏｆ　ｍａｃｒｏ．ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　ｔｈｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ　ｏｆ　ｒｉｓｋ　ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ　ａｎｄ　ｅａｒｌｙ　ｗａｒｎｉｎｇ　ｓ￣ｔｅｍ．Ｏｎ　ｔｈｅ　ｏｔｈｅｒ　ｈａｎｄ，　ｓｈｏｕｌｄ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ，ｃｌａｒｉｆｙ　ｔｈｅ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｓｙｓｔｅｍｉｃ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｉｓｋ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｅｒ－ｃｙｃｌｉｃａｌ　ｐｏｌｉｃｙ　ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓ，ａｎｄ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ　ｔｈｅ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　ｓｙｓｔｅｍｉｃａｌｌｙ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ．Ｍ１　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ａｂｏｖｅ　ａｉｍ　ｔｏ　ｒｅｃｏｎｃｉｌｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｉｓｋｓ　ａｎｄ　ｍａｉｎｔａｉｎ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：ｓ￣ｔｅｍｉｃ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｒｉｓｋ，ｍａｃｒｏ－ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌ　ａｎａｌｙｓｉｓ，ｒｉｓｋ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　中图分类号：Ｆ８３０文献标识码：Ｂ文章编号：１６７４．２２６５（２０１０）１０．００６０．０４　全球性金融危机对国际金融体系带来极大冲击和　治等突发性事件引起，最终导致波及全局的、系统性　破坏。同时也充分暴露出现行监管体制存在的弊端。　的金融动荡。二是冲击规模大，可能影响许多商业银　监管薄弱被认为是造成此次金融危机的主要因素．也　行、其他金融机构，甚至整个宏观经济。三是传染性　是危机后国际集团和美、欧各国政府提出改革金融体　强。对一个市场主体的负面冲击会产生多米诺骨牌一　系和监管架构的原因之一．其中最突出的建议．是成　样的连锁效应，市场参与者由于担心受到冲击使信心　立系统性风险监管机构来监管整个金融体系．识别对　动摇。风险快速扩散。系统性金融风险可能触发价值　金融稳定造成威胁的金融机构和金融活动。借鉴欧美　损失．或丧失对金融系统的信心，而且程度比较严　国家金融监管改革实践．重新整合、构造有效的金融　重．可能造成系统性的金融动荡或导致金融体系陷入　管理体系．对提高我国应对系统性金融风险的能力具　支付危机、货币贬值危机，从而最终导致金融危机。　有现实意义　（二）风险生成原因　一、系统性金融风险的内涵、诱因及表现　长期以来．由于理论和实践发展的局限，金融监　（一）系统性金融风险定义　管部门过于偏重单体金融机构和局部领域的稳定，对　系统性金融风险又称全局性金融风险，国际货币　金融机构经营模式改变、跨行业渗透和资产配比结构　基金组织（ＩＭＦ）将其定义为重要性金融机构经营失　失衡等现象缺乏足够的关注。近年来，因单个机构出　败通过内部关联性对其他金融机构带来的巨大损失。　现问题、风险蔓延至整个金融体系而引发的金融危机　其表现特征：一是由经济周期、结构性风险因素或政　已很少发生．其间出现的历次危机包括此次国际金融　收稿日期：２０１０．６．２４　作者简介：付刚，河南汝南人，供职于中国人民银行济南分行。　一　一　■■■一定监管者职责，监管范围扩大到所有可能对金融稳定　造成威胁的企业；成立跨部门的金融服务监督委员会　（ＦＳＯＣ）以监视系统性风险。欧盟泛欧金融监管改革　　危机，基本都源于在信用膨胀背景下，市场主体基于　同－－Ｎ度规则要求、按照相近的思维模式或风险评价　机制．使风险形成高度相似并集中于相同和系统关联　性领域，导致金融失衡不断扩大、系统性风险日益增　加。监管体系的人力、行政、资产和信息资源不能充　分共享，中央银行宏观金融信息与各行业监管部门微　观监管信息的沟通不畅，则严重影响了对系统性风险　方案（２００９．６）决定设立由成员国中央银行组成的欧　洲系统性风险管理委员会，负责监测整个欧洲金融市　场上可能出现的系统性风险。英国《金融市场改革》　白皮书（２００９．７）重申英格兰银行维护金融稳定的目　的及时判断、识别和防范。　（三）我国系统性金融风险的主要表现　一是经济风险从微观层面迅速上升并转嫁成为金　融风险。在我国经济转轨过程中各种社会经济问题对　金融体系构成巨大压力，经济发展的结构性矛盾突　出，金融领域长期以来积累形成的一些深层矛盾与问　题尚未化解．在内外部环境趋紧形势下有些问题逐渐　凸现，对金融稳定形成冲击。　二是信贷集中与信贷期限结构长期失衡风险。近　年来，通过推进金融改革，国有银行的巨额不良贷款　得以化解，但随着信贷投放力度不断加大，新增贷款　过度投向大企业、中长期和政府投资项目，　“贷大、　贷长、贷集中”问题突出；政府融资平台授信存在一　定的合规性风险，影响贷款质量的不确定性因素较　多，流动性风险积聚。　三是金融创新形成的市场风险。信息技术的飞速　发展使以此为基础的衍生品和跨市场交易快速发展，　但我国分业监管的现实和监管立法的步伐滞后，使对　部分金融创新领域的监管存在空白。在没有明晰的风　险管理既定战略情况下，各类金融市场联动效应增强　而产生的交叉性和系统性风险问题越来越突出。　四是地方政府投资及债务风险。地方政府出于经　济快速增长的内在冲动．运用财政及其他手段．脱离　发展实际扩大基础设施、大型项目建设．造成部分行　业和地区投资过热、政府债务负担沉重，隐藏较大的　经济和金融风险。　五是币值变动和汇率风险。主要是国际货币的币　值变化引起汇率变动，导致我国部分对外金融资产迅　速贬值或成为坏账损失，或者对外贸易收支恶化，通　过进出口企业与金融市场的融资关系将损失向金融系　统转嫁。　二、系统性风险防范体制调整的目标：加强宏观　审慎管理　危机发生后，国际上以Ｇ２０峰会和金融稳定理　事会（ＦＳＢ）为主要平台，对现行监管体制展开全面　反思，推动了新一轮国际金融监管改革。美国政府金　融监管改革白皮书（２００９．６）强调强化美联储市场稳　标．特殊情况下对金融市场提供流动性支持。美、欧　关于金融监管架构改革的共同特点是确立统一监管机　构来对金融体系作为一个整体进行监测，其中加强宏　观审慎监管、防范系统性风险被置于重要位置。　目前，我国潜在的金融风险本质上是体制性风　险。涉及跨经济领域、跨市场的金融活动和蕴含的风　险单纯依赖金融机构监管部门的功能监管，已难以得　到及时有效的防范和化解。金融监管体制尚未做出制　度性调整．维护金融稳定的长效机制建设滞后，必然　加大应对突发性金融风险的成本和风险暴露的社会负　面影响。结合国际改革实践，应及时将宏观审慎管理　纳入宏观调控及金融稳定的政策工具组合，对可能积　累的系统性风险提出早期预警，并在必要时提出风险　处置方案。　由人民银行担负我国实施金融宏观审慎管理的职　责，出发点是：其一，人民银行作为我国的中央银　行，肩负着防范和化解金融风险、维护金融稳定的重　任。但现行《中国人民银行法》对此仅做了原则性规　定，缺乏可执行的具体实施细则，宏观审慎管理与维　护金融稳定职责的结合，可使中央银行防范系统性金　融风险的职能真正得到强化。其二，中央银行最后贷　款人职能是出于防范系统性风险的考虑，同时．中央　银行为制定货币政策而进行的经济和金融分析．以及　在金融安全网中发挥重要作用．具有监控和评估宏观　经济和金融体系整体发展中出现的金融稳定潜在威胁　的能力。　三、我国宏观审慎管理的重点及政策工具选择　宏观审慎管理意在弥补传统货币政策工具和微观　监管在防范系统性风险方面的不足，将金融业作为一　个有机整体，其目标是关注金融体系在当前和未来时　期经济运行中的潜在问题，在支持经济可持续发展的　同时，防范和管理跨行业、跨周期的整个金融体系风　险，达到维护金融稳定的目的　（一）引入逆向监管指标和政策工具，弱化金融　体系潜在的顺周期性　外部规则的顺周期效应是导致金融体系顺周期性　和系统性金融风险产生的主要原因。改变或缓解顺周　《金融发展研究》第　期性，应在现有规则中设计有效的“调节器”机制　首先，基于资本充足是最重要的监管约束之一，在现　有规则中建立逆向资本缓冲制度和引入杠杆率指标．　抑制金融机构资产负债过度扩张和过度承担风险，防　止金融体系杠杆程度的非理性增长和系统性风险的不　断累积。其次，调整现行会计准则中只能对引致损失　（ｉｎｃｕｒｒｅｄ　ｌｏｓｓｅｓ）计提拨备的规定，增加或减少银行　行自营交易，禁止从事与自身盈利有关而与客户服务　无关的投机交易业务。三是限制大型银行参与高杠　杆、高风险投资活动。跟踪监测其证券投资组合．定　期对现有投资组合的质量实行分级评估。四是建立经　营失败金融机构的处置机制，促进大型、复杂金融机　构风险外部成本的内部化。打破系统重要性机构“大　而不能倒”的潜规则，使金融机构增强承受风险和管　在经济上行和经济衰退时期的拨备要求，实行动态拨　备制度，增强金融机构和金融体系应对风险的损失吸　理风险的意识，提高市场竞争力。　（三）加强协调配合，实现宏观审慎管理与微观　收能力。第三，顺应经济波动的顺周期性选择恰当的　货币政策工具。鉴于信贷仍是我国银行业的主要资产　和最重要的货币投放方式，且信贷投放总量和结构对　经济发展具有重要影响，应在客观分析判断宏观形势　基础上准确选择货币政策工具，把握节奏引导信贷适　度、可持续增长，实现总量调节和防范金融风险有效　结合，增强金融体系稳健运行基础。　（二）强化对系统重要性金融机构、市场和工具　的重点监管　通常情况下，监管部门对待“大而不能倒”金融　机构的态度，远比对非系统性机构“宽容”。而缺乏　对系统重要性金融机构有效监管正是危机爆发的教训　之一，因此，应采取更加严格的监管措施。此外，有　些金融机构虽然规模不大．但由于高杠杆化、跨市　场、跨行业．从而出现“关联太多而不能倒”的情　况，也应纳入系统重要性金融机构管理范畴。金融稳　定理事会（ＦＳＢ）和国际货币基金组织（ＩＭＦ）都在　考虑针对系统重要性金融机构采取更直接的方法来控　制风险，如对可能引发系统性风险的行为实行额外　（超额）资本要求或征收超额费用。　表１：ＩＭＦ基于标准法分类的　系统重要性金融机构额外资本要求　系统重要性　分级　重要性描述　陷于危机的　银行资本　额外资本要求　第一级（Ｔ１）　完全系统性机构　≥３５％　风险加权资产的４％　第二级（Ｔ２）　次级系统性机构　２０—３５％　风险加权资产的２％　第三级（ＮＳ）　非系统性机构　＜２Ｏ％　０　系统重要性金融机构评定可参考三个标准，即规　模、可替代性和关联性，同时应考虑金融体系结构、　宏观经济环境等因素。对我国系统重要性金融机构　（如工农中建等国有控股商业银行，大型国有控股保　险公司，平安、中信、光大等大型金融控股集团等）　的管理可实行超额资本要求和更高的流动性标准，限　制其业务范围，将系统性风险降到政府可控范围内。　一是限制大型商业银行的规模，设定单一银行在市场　上所占份额的最高比例．同时限制其通过过度举债进　行业务扩张。二是限制大型银行机构利用自有资金进　监管的有机结合和补充　我国现行金融监管框架内，信息资源分散、协调　成本较高等问题制约了监管效能的提升。在金融业务　综合化、金融活动国际化、金融交易电子化和金融产　品多样化的趋势下，跨行业、跨市场金融业务监管主　体缺位，使系统性金融风险防范处于真空状态。当　前，虽然对系统性风险管理关注度的提高是一个可喜　进步，但需要正视的是，宏观审慎管理具体实施仍然　模糊和存在着较大的不确定性，这种不确定性对系统　性与非系统性监管机构的监管效能协调产生压力。　近年来的处置实践表明，风险处理不当不仅造成　时机延误、成本增大。甚至将给社会稳定带来不可估　量的损失。中央银行承担宏观经济管理和防范化解系　统性金融风险、维护金融稳定重要职责，在调控经　验、分析手段、数据支持和人才保障方面具有优势。　宏观审慎管理中应发挥主导作用。有关专业监管部门　是防范和化解金融风险的第一道防线，当局部风险可　能引发系统性风险时．需要中央银行从全局角度进行　分析和判断。采取应对措施。央行和金融监管部门按　照各自职责加强协调配合，使宏观审慎管理和微观监　管各有侧重．互为补充．既要防止单个机构重大风险　发生，又要防范整个金融体系系统性金融风险。　四、宏观审慎分析的基本框架及主要内容　（一）构建系统性风险预警系统　金融失衡和相关风险在金融体系与实体经济问的　传递具有传染效应和非线性关系，应构建早期预警系　统以及时发现影响金融稳定的潜在风险。预警指标可　按照时间上先行和系统关联性的标准选取，同时，对　各项指标所包含的信息要进行综合分析．避免过度依　赖单个监测指标。ＩＭＦ金融部门评估规划项目（ＦＳ．　ＡＰ）将金融稳健指标分为核心指标（１０项）和鼓励　指标（２６项），用来评估金融部门应对冲击的脆弱程　度和分析冲击对宏观经济层面的影响，其中，核心指　标在借鉴“骆驼”评级框架基础上．增加了市场风险　敏感性指标。结合我国实际，还应考虑反映地方政府　债务的融资平台贷款偿还率、地方政府债务增长率等　指标，除住房价格外，反映房地产市场泡沫程度的商　品房空置率也要密切关注。　（二）开展宏观压力测试　和风险处置制度是化解重大金融风险的关键。建立政　府、央行、监管部门“三位一体”的金融风险应急预　案。针对日常状态、紧急状态和危机状态情况采取正　确的行动．形成快速协调、稳妥处置风险的工作合　风险评估既包括简单的规模、替代性以及关联性　指标分析，也包括衡量系统风险的复杂工具，如压力　测试。宏观压力测试（或者叫系统脆弱性压力测试）　的目标是通过分析宏观变量的变动可能对金融体系稳　健性的影响，对具有内在联系的经济、金融部门问风　力。各部门应加强对有关信息的汇总和分析，将其职　责范围内发生的重大金融事件及时通报，最大程度地　预防和减少金融突发事件对社会造成的危害和损失。　二是强化最后贷款人职责。针对突发系统风险，　要及时向市场发出明确信号，回复市场信心，阻止金　险和脆弱性进行评估。宏观压力测试与单个资产组合　压力测试的区别除目的不同外，宏观压力测试主要涉　及非同质资产组合的汇总和相互比较，且通常基于不　同的假设和计算方法．测试结果可反映出金融体系的　风险状况随时间的动态变化。ＦＳＡＰ压力测试评估的　风险主要来源于汇率、利率、信用、流动性、商品、　资产价格的变动及这些风险的第二轮影响，通过采用　几种不同的方法来衡量宏观经济冲击对金融稳健指标　带来的影响．以评估潜在的金融脆弱性。　（三）扩展系统性风险监测范围　实体经济运行对金融业的冲击影响较难评估，美　联储被赋予对主要企业日常流动资金状况进行分析的　职责，审查企业整体资金市场链中断和资金困难时潜　在的影响。除企业和限制性行业市场风险外。我国当　前也面临其他一些系统性金融风险隐患，如资本市场　机制不健全导致直接融资功能弱化；地方乱集资、理　财产品投资损失可能引发民生风险：网上非法支付、　地下期货等非正常金融活动蔓延，担保、典当等行业　管理不够规范、风险底数不清；房地产市场发展缺乏　健康和理性，房价过高蕴藏资产泡沫风险等。对这些　金融机构、市场和企业的经营变动情况应及时纳入宏　观审慎分析的范围，跟踪其运行及风险变化　（四）提高前瞻性风险识别能力　作为宏观审慎管理部门，人民银行在防范化解系　统性金融风险的政策操作上，应具备预见性与果断　性。一是要及时剖析金融机构失败的具体案例及有关　救助措施，总结应对危机发生的经验和教训．完善防　范系统性风险的措施和机制。二是根据以往问题和新　出现的风险，加强内部风险报告制度，确定分析和评　估的范围、重点并适时修正，使风险评估机制不断完　善。三是有针对性地提升系统工作人员的专业能力．　使其有能力对风险进行确认，来解决不仅是当前，并　且包括在较长时期内面临的风险挑战。　五、完善宏观审慎管理制度的政策建议　一是建立应急处置机制。健全、有力的应急措施　融恐慌蔓延，并在必要时通过公开市场操作直接向市　场注入流动性。完善对暂时出现流动性困境的金融机　构的紧急救助机制。对单个机构的救助需要审慎，这　是因为过分依赖再贷款资金会弱化市场机制和外部约　束，助长金融机构道德风险。可尝试以惩罚性利率，　向陷于流动性困境的个别金融机构提供资金支持，避　免其倒闭连锁反应，从而保护整个金融体系安全。　三是实施金融消费者保护制度。分业监管体制　下，对金融消费者利益的保护分散在各监管部门的职　能之中．无论是事前还是事后保护，都存在明显局　限。可考虑在人民银行或财政部等宏观调控部门内，　增设金融消费者权益保护的专门机构，实现消费者利　益保护由分散归于集中。由隐性变为显性。事后保护　方面．尽快推出存款保险制度，完善金融安全网．运　用市场化的风险补偿机制，合理分摊政府、股东和公　众因金融机构倒闭而产生的损失，增强公众对金融体　系的信心．避免危机扩散和传递。　四是加强国际监管交流合作。系统性金融风险具　有明显的跨国传递特征，单凭一国的力量往往难以化　解。危机后，美国和欧盟国家皆注重建立金融监管的　跨国协调机制。我国应考虑在完善金融监管规则如金　融衍生品监管、跨市场业务监管和增强市场透明度等　方面与有关国际标准接轨。主动参与国际金融监管合　作，探索建立常规化的对话和交流机制，明确我国参　与国际合作和承担国际组织事务的利益准则，增强联　合应对国际金融危机的能力。　参考文献：　［１］Ｇｌｏｂａｌ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　Ｒｅｐｏｇ（２００９）．Ｉｎｔｅｍａｔｉｏｎ—　ａｌ　ＭｏｎｅｔａｒｙＦｕｎｄ，２０１０，（４）．　［２］金融部门评估手册［Ｍ］．中国金融出版社，２００７．　［３】李文泓．关于宏观审慎监管框架下逆周期政策的探　讨［Ｊ］．金融研究，２００９，（７）．　［４］时辰宙．国际金融监管理念的最新演进——基于原　则监管方法的分析和思考ｆＪ］，金融发展研究，２００８，（１２）．　（责任编辑耿欣）　《金融发展研＿　一．＿　圈■＿