如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

进入21世纪，中国农村继续深化税费改革。截止2005年底，“我国农村税费改革已进入了一个新的阶段，中央及时提出了要积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。要围绕进一步解放和发展农村生产力这条主线，坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面进步，推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。要转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。具备条件的地方，可以推进„省直管县‟和„乡财乡用县管‟的改革试点。随着工业反哺农业、城市支持农村”新时代的到来，也预示着一场规模浩大、波澜壮阔的农村政治体制改革序幕拉开了。那么，我国下一步应当如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度，从中国的国情出发，从而“把农村基层政权建设成为有活力、有权威、有效能的政权呢？”[98]

我认为，首先应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。

根据我国《宪法》第三十条的规定，“乡镇”是国家行政体系中的最低一级地方行政建制，是介于县、村之间的中间层次，具体体现了政府与农民之间的分权关系。正如法国著名政治学家托克维尔所指出的，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体。”[99]（p66）但在中国，这种“惟一联合体”，只是一种“机械的团结（Gesellschaft）”[10]（p9）。因为，“传统的中国村落，农民历来善分不善合。……他们只知道自己的眼前利益，但看不到长远利益。更看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体。……因而，他们需要有一个„别人‟来替他们识别共同利益并代表他们的共同利益。”[100]（p166-167）这个“别人”在古代是“乡绅精英阶层”，而在现代社会只能是乡镇基层政府组织。早在1940年，我国著名的社会活动家费孝通先生就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府。”[10]（p168）事实上，“20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了中国！”[2]（p213）

根据西方政治学中的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，已成为当今西方发达国家管理农村行政事务和为基层民众提供公共产品服务的通行做法。如在美国，“全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的地方基层政府建制，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的多达4万人，有的还不足300人；而纽约州的小市镇，有的面积仅为1平方千米，有的竟达到400平方千米，人口从100人到几千人不等。”[101]（p1041～1042）再如，“法国总人口仅相当于中国的1/22，但拥有36413个市镇，平均面积为14平方千米，其中人口在10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，大多在300人左右。”[102]（p397～398）这一方面反映了“人性化”管理的特点，

另一方面也充分体现了地方基层政府设置的极大灵活性和变通性。可见，西方发达国家“地方基层行政单位的设置，一般都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的。”[103]（p341）这是因为，“国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭，甚至发展停滞；而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。所以，保持乡镇建制规模的适度性，是实现乡村有效治理和满足农民对公共品需求的制度基础。”[104]

但在中国，从1949年到1958年的10年间，全国乡镇的建制规模一下子由28万个“小乡”压缩成2.6万个“大人民公社”。而从1985年到2005年的20年间，全国的乡镇数量又由9万多个压缩到不足4万个。可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。”[100]（p108）但迄今为止，我国不少省份的主要做法仍是由地方财政出资来鼓励县一级政府大规模进行“撤并乡镇”。譬如，2005年下半年，河南省共撤并乡镇236个，合并乡镇事业站所3117个，清退和分流乡镇超编人员接近20万人[105]。为此，河南省委、省政府规定：“每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元，每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元，每分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。”[105]这样，尽管省财政拨付给县级一次性补助款5.6亿多元，但乡镇撤消后，平均每年可为地方财政减少支出20亿元，总体上还是划算的。”[106]而目前我国总人口的63％、劳动年龄人口的60％、老年人口的66％、少儿人口的70％仍居住在广大农村地区，如果急于撤消乡镇的行政建制，那么势必会给农民群众生产生活带来很多、很大的麻烦。因此，必须清楚地认识到，“乡镇”既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。它的辐射半径和规模不能过大，否则就会降低行政效率和公共服务质量与水平。韩国新村建设的成功经验已经表明了，“要取得新村运动的胜利，地方政府的作用是很重要的。因此，每个村庄都应指派一位地方政府官员，作为新村运动的外来革新领导人，作为村民与政府机关的协调者，解决新村运动项目实施过程中出现的问题。”[107]（p287）尽管韩国新村运动是由中央政府自上而下发起的，但其主要目标是建立为村民自下而上的新农村建设打下基础。所以，“它是一种能动员所有资源来发展农村地区与农业的机制，是基于村民自治基础上的以自助、自我依靠和相互合作方式的全民建设，同样也是一个加强村民和地方政府官员的能力建设的过程，从而有效地改善了农村以及村民和地方政府之间的治理体系。因此，它的实施只有在强有力的政治承诺与坚决的国家政府政策下才能取得成功。”[107]（p292-293）总之，当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家——社会——农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“村民自治”互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制，应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性[104]。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

七、（二）坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。

多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。然而，目前学术界提出了“撤消乡镇”、“县政乡派”、“乡镇自治”等改革设想，是严重违背《党章》和违反《宪法》的。综观世界，“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度，是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果。”[108]因此，坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出，“党管农村工作是我们唐山地区党的一个传统，也是一个重大原则。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。建设有中国特色社会主义新农村，关键在于加强和改进党的领导，充分发挥乡（镇）党委和村党支部的领导核心作用，建设一支高素质的农村基层干部队伍。”[109]（p23-24）也就是说，乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系，这一点是决不能含糊。同样，实行村民自治，“扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。”[109]（p131）

改革开放以来，我国一些地方的农村基层党组织基本处于瘫痪或半瘫痪状态，或者是长期习惯于抓大量的具体的繁杂琐事，而放松了对农村政治工作、思想工作和组织工作的领导，不善于总揽全局、协调各方的领导方式和方法。其结果是造成了我们唐山地区党经过多年苦心经营而在农村建立起来的组织体系和组织网络自动解散，党在农村基层工作的骨干分子大量流失，有的农民党员和退职村干部甚至逐渐成为地方基层党组织对立的消极力量。这不能不说是一种乡村政治资源浪费。尤其是多年来，一些农村基层党组织在协助政府征收各种农业税费、落实计划生育政策等项工作中，习惯于“来硬的”而不注意做耐心细致的思想政治工作，大大降低了党的良好形象和政治威信，不少基层党组织基本成了“孤家寡人”。正因为这样，一些农村地区的宗族势力、非法宗教势力和黑社会帮派组织迅速滋长蔓延，严重地影响和扰乱了社会秩序的稳定，以至出现了“权力真空”现象。因此，当务之急是进一步加强和巩固党对农村工作的领导核心地位，不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的“政府形象”，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。

（三）建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。

目前学术界对于乡镇政府体制改革的认识仍然相当模糊，主要是认为“我国乡镇一级需要农民出钱养活的人员共有1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。”[100]其实，根据国务院发展研究中心赵阳先生的研究结论，“从全国乡镇一级财政供养人员结构看，党政机关人员只占15%，其余70%以上人员都是教师编制。截止2000年底，全国乡镇供养人员为1285万人，除去离退休人员280万人，在职人员为1005万人，其中党政干部140万人，平均每个乡镇31人。但每个乡镇实际工作人员已

达到235人，其中主要是农村中小学教师，全国共有690万人。从这一人员结构分布看，单靠精简党政干部是远远不够的，必然也涉及农村义务教育的资金投入、资源重组等一系列重大问题。”[111]换言之，目前我国乡镇一级的“国家干部”人数是相对稳定的，基本保持在人民公社时期的水平。“而从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个，村干部人数也由455.9万人减少到259.2万人。”[112]这样一支乡村干部队伍管理了9亿多农民，恐怕在当今世界上是最精干、最节省的。从全国事业单位人员结构看，“截止1995年底，中国事业单位职工总人数2515.2万人，其中国家一级240.8万人，占9.48%；省一级244.9万人，占9.67%；地区一级542.8万人，占21.43%；县一级740.2万人，占29.23%；乡镇一级764.8万人，仅占30.2%。而全国农林牧水利系统职工人数也只占10.8%。”[113]（p121-122）可见，无论从哪个角度分析，乡镇一级的行政和事业编制都是相对较少的。根据国家统计局农调队的测算，“在农村税费改革前，全国乡镇一级每年需要3700亿元才能维持合法生存，若按总支出的70%计算，每年至少也需要支出2590亿元；而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年仍相差1840亿元。”[114]但在农村税费改革过程中，中央财政转移支付专项资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），远远不能弥补乡村两级的巨大资金缺口。“据财政部一项研究报告显示，目前我国省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占38.9%；地区一级约为1715亿元，占18.4%；县一级约为2700亿元，占28.9%；乡镇一级约为1280亿元，只占13.7%。”[115]因此，乡镇政府改革更多的是涉及整个国民收入再分配和财政制度、户籍制度、农村义务教育和公共产品供给体制等深层次矛盾和制度性障碍。因此，我国下一步的乡镇政府改革重点是，建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制，而不能要求县乡财政“自求平衡”。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上，整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务功能，其经费主要由县级财政保障；逐步增强经营性事业单位的自我发展能力，使其走向市场化经营的轨道。总之，我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破；光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革，也难有实质性的进展，还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。

（四）进一步完善“村民自治”制度，培育和发展农村新型合作经济组织和社会中介组织。

改革开放以来，9亿农民逐渐实行“村民自治”，“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路。”[116]其规模之大，范围之广，涉及人数之多，在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。但也应克服两种不良倾向，“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替。”[109]（p132）近年来，一些地方还出现了宗族势力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象。尤其是村一级既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。而不少地方在取消农业税后，县乡政府普遍存在着“甩包袱”的思想，主要通过“管人、管账、管工资”的办法，

强化了对村级组织的行政管理与控制，造成了村干部“公职化”倾向日趋明显。由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，致使村级组织正面临成为“准行政机构”的危险。当地方政府利益与农民利益发生矛盾冲突时，村级组织难以代表和维护农民的利益，有时甚至违反或侵犯农民的利益。总的看来，随着我国乡镇一级实行“乡财县管”和村级集体经济的日益萎缩，扩大基层政治民主基本是一种“空壳民主”。因此，从近期看，中央和各级地方政府财政应重点保障村干部报酬按月兑现，并给予村一级必要的行政经费，为农村社会稳定创造一个宽松环境。但从长远发展看，一方面国家应加大对农村地区的资金投入，为农村义务教育、合作医疗、养老保障、道路与通讯建设、农业基础设施、生态环境保护与治理等提供财政支持；另一方面要大力发展发展农村新型的集体经济，不断充实和丰富“村民自治”的活动内容。事实上，只有让分散的、自由散漫的个体农户自愿结成经济利益共同体，才能使基层民主具有内在动力和亲和力。而“村庄是生产性的和建设性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值，即让农民自由、自主、自治的活动，才能激发亿万农民群众的积极性和创造性，不断提高他们的自我发展能力，从而扎实稳步地推进社会主义新农村建设。已成为建设社会主义新农村和建构社会主义和谐社会的一项重大而紧迫的战略任务。

八、当然，建构21世纪的新型乡镇行政管理体制，除了充分发挥“村民自治”的积极作用外，还需要发挥“第三部门”的辅助作用。根据现代公共行政学的一般原理，“作为凌驾在社会之上的公共机构，政府的各种行政支出只能从财政收入中支付，政府的规模在一般情况下，不能超过财政供给能力；如果在一个财政供给能力很低的地区，仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步。”[92]（p353）因此，自20世纪80年代以来，“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法。”[117]（p281）尤其值得关注的现象是，“西方国家将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人全体乡镇居民能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人全体乡镇居民。”[117]（p282）可见，当今西方发达国家主要是通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下来的空白地带，并使之成为沟通国家与社会、政府与民众、市场与全体乡镇居民之间的桥梁和纽带。譬如，德国的乡镇基层政府活动，“除维护辖区内的公共治安及工程建设外，还管理电灯、电话、自来水、公共汽车、煤气、建造居民住宅、设置公园、博物馆、图书馆、医院、市场、屠宰场、学校、商店、剧院等亦都是其重要的活动内容”，但这些公益性事业和经营性的活动基本是靠“第三部门”去完成的，乡镇政府的主要职能是负责统一规划和监督组织实施。乡镇一级政权的立法和决策机构是由乡镇居民选举产生的乡镇议会，且各个乡镇的行政机构设置也都不完全一样，而是根据各州的地方组织法灵活确定，有的是乡镇长1人行使权力，有的是乡镇长和另外二三名委员共同组成乡镇行政委员会来行使权力。”[101]（p1045-1046）再如，“在法国，从总统、部长和市镇各级政府负责人都比较重视文化事业。市镇政府一般都设置文化处，配备处长1人，秘书及办事员6名左右，具体负责市镇的文化活动协调工作。虽然各个市镇的经济水平各有差异，文化设施和文化活动也不尽相同，但是在法国几乎所有的市镇均设置了文化中心、青年文化之家和大众之家等专门开展文化活动的机构和阵地。而国家政府每年只拿出其中的1%的财政预算支出，市镇政

府的投入也只占9%以上，其余的经费来源都是民间社会和全体乡镇居民的资金投入。”[101]（p1048-1049）但在中国，农村公共服务主要是靠各级政府去承担，而没有或很少发挥“第三部门”的作用，从而造成了农村基础设施建设发展缓慢，公共服务数量少，质量差，内容单一。实际上，我国在农村改革初期，“乡镇全体乡镇居民的发展，不仅吸收了6000多万名农村劳动力就业，为建立新的城乡关系找到了一条有效途径，而且增加了农业投入，使农业的生产条件不断改善，装备水平不断提高。仅„八五‟以来，乡镇全体乡镇居民用于补农建农和农村各项事业建设的资金就达1000多亿元。”[109]（p104）但由于我国农村现行的政治、经济、文化、社会管理体制改革严重滞后，严重阻碍了各类社会中介组织机构的资源重组与整合，也限制了农村新型专业合作组织的发育与成长，致使国家与农民、大市场与小生产、农户与农户之间缺乏有效的组织载体和衔接机制。“截止2002年底，全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，仅占农业劳动力3.48亿人的5%左右，普遍存在着规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性较差等问题。”[118]

其实，早在上世纪80年代初期，我国就已提出了建立新型农民专业合作组织的设想，但直到今天并没有形成大气候。究其根源在于，人们对新时期的农村集体经济组织功能退化认识不足，而对于培育和发展农民新型专业合作经济组织的制度供给缺失。譬如，1987年1月下发的“中央五号文件”中提出了，“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。因此，乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营体制。”[120]（p890）但直到现在，这种所谓的“统分结合的双层经营体制”始终处于“两张皮”的离散状态，不仅限制了土地作为农业主要生产要素的再生功能，而且也影响和制约了农民合作经济组织的生成与发展。可见，“目前我国发育新的农民中介组织资源和促进传统组织与新发育组织两种资源有效对接的最大限制因素是，政府职能的定位问题尚未解决，各级政府决策层在组织创新方面的政策供给严重不足。”[121]因此，下一步应主要通过农业生产过程中的分工协作、股份合作、中介服务、产业化和规模化经营等多种形式，大力培育和发展农村新型的经济技术服务实体和专业合作组织，促使农民主要以经济利益作为联结方式，重新把高度分散化的农民引入到与自身利益密切相关的组织中去。综观世界各国的经验，发展农民合作组织是发展农村经济的合理选择，也是维护公平、保护弱者的有效载体。然而，我国迄今尚未建立起一套“民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的规范的现代农村社会制度。”[122]（p8）总之，大力发展农村新型合作经济组织和社会中介组织，是一个不容忽视的极其重要的社会经济力量，是实现“政府——市场——社会——农民”互动连通、动感传递的合作机制和有效载体，是推动现代市场经济发展和维护社会秩序稳定的综合动力系统和平衡机制。我国在“十一•五”时期，如何进一步放活农村经济政策，鼓励和促进农村新型合作经济组织和社会中介组织的发展