我国城市土地增值收益分配研究

我国城市土地增值收益分配研究

【摘要】二十世纪八十年代末以来，在经济高速发展和人口持续膨胀的条件下，随着土地投资的不断增加及土地稀缺性不断提高，我国城市及其周围的土地价值呈现不可逆转的增长趋势。城市土地增值的内在机制及其收益分配已经成为理论界和城市政府共同关注的问题。本文阐述了城市土地增值的涵义、机理及其收益分配，确定城市土地增值收益的分配对象和主体、方式及比例，并由此指出我国城市土地增值收益合理分配的重要意义。其次通过分析我国目前城市土地增值收益分配的现状，找出分配中存在的问题。最后总结国内外不同城市土地增值收益分配制度的特点和方式，结合我国自身国情，吸取经验，加以借鉴，最终提出了完善我国城市土地增值收益分配的对策建议。

【关键词】城市土地；土地增值；收益分配

1.城市土地增值：涵义、机理及其收益分配

1.1 城市土地增值的涵义及机理分析

关于土地增值的内涵，目前还存在争议。孙陶生（1997）认为，土地增值是指土地资产在开发利用过程中，由于土地价格上涨而引起土地效益的提高；陈顺清（1999）认为，土地增值就是土地价值的增长，土地增值的一般表现为地价的增涨。张小华（1997）认为，土地增值是土地增加的价值，实际指价格的增长。张俊（2007）认为，城市土地增值是指现实生活中城市土地价格的增加„等等。

这些学者的观点尽管有所差异，但他们都有一个共同点，即都认为土地增值是土地价值或价格的增加。综合这些学者的意见，本文认为，城市土地增值是城市土地在城市经济社会发展过程中，价值或价格不断增加的现象。城市土地增值包括土地资源价格的增长和土地资本价格的增长两个方面。

城市土地增值形成的动力机制主要涉及供求拉动、投资驱动、转换增值、外部辐射等四个方面。这四个方面在在城市社会、经济、政治、文化、城市更新改造等诸多因素综合作用之下，既相互影响，又共同推动城市土地的增值。

城市土地增值的内在机理框架可用下图表示（见图1）：

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图1 城市土地增值的内在机理框架图（刘霓，2009。有改动）

1.2 土地增值收益分配及其四个方面

城市土地增值收益分配，通常是指对城市土地增值收益在各利益相关者之间如何进行分配的规定，即对分配对象、分配主体、分配比例及分配方式的界定。

土地增值收益的分配对象，就是分配什么的问题。具体而言，土地增值收益的分配对象是指土地增值收益额。土地增值收益的分配主体包括中央政府、地方政府和土地使用者。土地增值收益的分配比例是在考虑产权、贡献、激励等因素的条件下，各获得多大比例的问题。具体而言，也就是中央政府、地方政府和土地使用者从土地增值中各获取多大比例的收益。

城市土地增值收益分配方式，是指在一定社会分配制度下，采取怎样的具体形式来进行分割。对于城市政府而言，通常涉及四项内容：（1）地租。它是土地所有者凭借土地所有权将土地转给他人使用而获得的收入。（2）地税。任何土地价值的相关税种，都是城市土地增值收益分配的一种方式。（3）地费。它是政府部门收取的土地管理、服务等费用。（4）管理手段。它是指政府针对城市土地增值收益的使用、分配设计的机制，如市地重划、区段征收等。 1.3我国城市土地增值收益分配的重要意义

（1）城市土地增值收益的合理分配是建设和谐社会的需要。现实世界中，政府之外的土地使用者在土地增值收益分配中，相对政府处于弱势地位；而政府之外的土地使用者中，一般居民又处于弱势地位。弱者在土地增值收益分配过程中的谈判能力很弱，所获得土地增值收益分配较少，再加之政府强拆现象屡屡发生，所酿成的惨剧也不在少数。土地增值收益的另一个相关者房地产开发商，往往能够获得更

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多的超额利润。这种不公平、不合理现象的存在，必然影响社会的稳定，不利于我国和谐社会的建设。

（2）城市土地增值收益的分配有利于城市经济社会的健康发展。随着城市土地有偿使用制度和土地所有权与使用权分离的不断推行，城市土地及其增值收益已日渐成为政府财政收入和城市建设的主要资金来源之一（如下图2）。这些资金，对于城市基础设施的配套建设，对于提高居民的生活水平，对于产业结构的调整，进而对于我国城市经济社会的健康发展具有重要的意义。

图2 2001-2010年我国土地出让收入占本级地方政府财政收入的比重（%）

（3）城市土地增值收益的科学分配有利于土地市场的稳定。由于目前我国城市土地增值收益分配关系没有理顺，加之土地出让金的测算没有考虑土地收益在使用过程中的增值，使得土地使用者一旦获得一定年限的土地使用权，土地在使用期内的增值收益或转让土地剩余年限的转让增值收益就基本全部归土地使用者所有，从而导致国家土地收益的大量流失和土地的非法流转。此外，城市房地产行业的繁荣也显化了城市土地的增值收益。正确认识城市土地的增值，建立健全土地增值收益的分配调节机制，不仅能防止土地增值收益流失，增加国家财政收入，而且可以促进土地的合理流转，对规范土地市场具有重要的意义。

2.我国城市土地增值收益分配的现状与问题

2.1 我国城市土地增值收益分配的现状

我国城市土地增值收益分配的制度框架也遵循国内外城市的特点，通过地租、地税、地费和管理手段四个方面来分别回收。

地租方面按照我国法律规定，新增建设用地的土地出让收入在中央财政和地方财政之间分配，土地出让金的30%上交中央财政，70%归地方政府，土地划拨的收入则完全归地方财政所有，地方政府获得土地出让的大部分增值收益。对于地税，不同的地税有不同的征收比例或数额。具体可见表1所示。而地费，则根据所在城市的具体情况，有不同的规定。我国目前的管理手段主要有城市土地收购储备制度

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中的土地整理环节、控制性详细规划中的容积率奖励，管理手段不够完善，不利于城市土地增值收益合理分配。

表1 我国土地增值收益分配主要地税情况表

税种 标准 大城市 0.50-10.00元 中等城市0.40-8.00元 小城市 0.30-6.00元 县城、建制镇0.20-4.00元 未超过扣除项目金额50%的部分税率为30%；占扣除项目金额说明 土地使用税 每平方米米使用税税额 不同增值额有不同的税某些特殊情况下的可以免征土地增值税。 其中，营业税为5% 中外企业统一税率 土地增值税 50%--100%的部分，税率为40%； 率。 占扣除项目金额100%--200%的部分，税率为50%；超过扣除项目金额200%的部分，税率为60%。 营业税及附加 所得税 营业额的5.5% 所得额的25% 2.2我国城市土地增值收益分配的问题

（1）土地产权不明晰造成寻租或收益流失。虽然《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但长期以来，城市政府代理行使着国家土地的所有权，享有和承担着城市建设和土地开发的实际事权和义务，中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化了。而现有法律对两者产权界定上的模糊，使得城市政府从实现自身利益最大化出发，造成城市土地资源配置难以优化，政府职能部门行为不规范和政企不分，企业不公平竞争等不良后果，为土地寻租提供了外部条件。

（2）土地税费体系不够合理，分配关系紊乱。主要表现在：地租内涵在土地收益体系中较模糊，租、税、费混用，存在以税代租、以费代租和租税不分的问题；税种交叉重复，名目繁多，税费之间混乱。我国土地租税费制度中，各种税外收费突出；我国土地增值税在税率设计上没有考虑时间因素，为逃避高税率，土地投机者会在增值税较低时迅速转让土地，通过多次转手买卖来获得高回报，致使大量本应归入国库的土地增值收益流失。

（3）拆迁改造带来的土地增值收益不能合理分配。拆迁改造是引发土地增值收益的重要原因之一。被拆迁者丧失了国有土地使用权及地上建筑物等财产并获得相

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应赔偿，开发商支付土地出让金并获得土地开发经营权，城市政府向原土地使用者收回使用权，又向新的土地使用者提供土地使用权。但现实是，目前对被拆迁者主要以货币补偿为主，而货币补偿安置途径的单一性和不合理性存在风险，无法完全保障被征地者今后的就业、医疗、子女就学等方面的经济支出。更有甚者，有些地方政府制定拆迁规章与《城市房屋拆迁管理条例》相悖，严重损害了被拆迁人的利益。

（4）公共利益界定不清，土地辅助管理有待加强。虽然《土地管理法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用”，但由于对征地目的、征地范围的规定过于原则，没有明确界定“公共利益”范畴。实际征地过程中，对一些非公益性建设项目，亦采用征地方式，土地征用已远远超出了“公共利益”范围，“公共利益”被扩大化。我国目前尚无健全的法律法规对此进行约束，导致这部分土地增值收益白白流失。

3.国内外城市土地增值收益分配的比较与启示

3.1国内外城市土地增值收益分配概况

美国的增值收益分配灵活多样。美国土地私有，因此，土地增值收益分配中的地租归私人所有者所有，政府不参与分配。作为政府，只通过税、费和管理手段三种捕获方式分配土地增值收益。美国通过税费及财政性的方式和相关管理手段，合理地利用和分配了土地的增值收益，既保护了公平，又保证了效率。但因为美国政府管理的联邦体制，各个州有高度的自治权，因此，美国各级政府都有完全的土地税收权限，可以自行决定税种的征收与税率；不动产税的税率往往多变，各级政府是以支定收的，地方政府预算中除了非不动产税收的余额外，一般就得由不动产税收来承担，因而其变动的可能性很大。

英国的地税，涉及土地价值税、发展土地税以及针对空地价值的征税，但目前都不再征税。由于缺乏税收立法支持，英国的土地价值税基本不存在，也就无法成为财政税收收入的来源之一。英国的地费，主要有增值征费和发展征费。增值征费（税率为40%）的计税依据是规划许可对土地造成的价值增值，发展征费（税率为100%）的征收依据是土地的发展价值。这两种税目前都被废止。英国土地增值收益分配的管理手段，主要是规划得益制度，即地方规划部门通过规划许可的审批向开发商或土地所有者寻求各种利益。另外，英国也曾使用过一种发展价值捕获的方式，即政府先收购土地来发展，然后进行出租，通过这种政府直接参与土地开发的方式，使得土地的增值收益全部被政府获得。

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台湾地区的土地制度是一种有管控的私有制。根据台湾的土地税法，台湾地区的地税主要是地价税和土地增值税。其中，地价税按地价总额征收，基本税率为0.1%。地价总额未超过累进起点地价的，地价税按基本税率征收；超过累进起点地价的，按规定累进课征。台湾地区的地费包括：（1）开发影响费。它是政府对新开发项目征收的一次性收费。（2）工程受益费。它是政府推行都市建设，就直接受益的公私有土地及其改良物征收的受益费，最高不得超过该项工程实际所需费用80%。（3）开发申请审查费。它是就房地产开发审查所作系列服务所收取的费用。台湾地区的土地增值收益分配管理手段有：市地重划、区段征收以及容积移转。 3.2国内外城市土地增值收益分配比较

表2国内外城市土地增值收益分配制度比较

国家或地区 地租 土地私有 涨价归私 地税 单一税 双税率税 现有价值估税 其他不动产税 地费 发展征费 管理手段 奖励区划、额外收费、包含区划、开权、发展权移转 美国 受益者付费制度 发协议、土地征用英国 土地私有 涨价归私 土地私有 涨价归私 土地价值税 地价税 土地增值税 增值征费 发展征费 开发影响费 工程受益费 开发申请审查费 规划得益 发展价值捕获 市地重划 区段征收 容积移转 中国台湾 3.3国内外城市土地增值收益分配制度的借鉴和启示

（1）发挥地方政府在分配方式确定上的主导作用。这里的主导作用并不是中央政府将所有权力下放，而是指允许地方政府在税费的设计中有更大的自主性和权力，这样才能保证分配方式的针对性和适应性。在保证城市土地使用管制必要刚性的同时，保持一定的弹性，允许地方政府针对特定的宗地发展追求特定的社区利益，从而调和税收的刚性与土地市场多样性的矛盾，增强税收设计的弹性和适宜性，提高城市土地增值分配收益的科学性。

（2）要在城市土地增值收益分配中保证公平。城市土地增值收益分配的基本原则应当是“按贡献分配”，并要坚持两点：一是“谁受益、谁付费”。为此，需要推行收益者付费制度，回收土地的自然增值，为基础设施建设筹措资金。二是要调和城市土地使用管制带来的宗地间“暴利”与“暴损”的矛盾。需要政府设计一些机制，如发展权的移转，让“暴利者”来补偿“暴损者”。

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（3）在具体的分配方式上来力求创新。城市土地增值收益分配的方式可以包括租、税、费和相关管理手段。从国外及港台地区税、费和管理手段的使用上。可以看到形式非常多样。费的创新主要体现在受益者付费制度上。管理手段的创新方面：一是传统的区划管理手段与以市场为基础方式的结合；二是允许地方政府在对具体宗地开发许可的授予中追求特定的社区利益；三是土地收益证券化、区段征收和市地重划等等。

4.完善我国城市土地增值收益分配的对策建议

4.1重新设计我国城市土地增值收益分配机制

依照“按贡献分配”的基本原理，我国城市土地增值的收益分配机制如下： 人工增值应全部归土地使用者所有，政府不能干涉；自然增值应由地方政府代为收回，且一般是部分回收。值得一提的是，不论导致自然增值的原因是什么，即可能来源于政府的贡献、邻近宗地使用者的投资，社会组织、团体的贡献等等，只要符合自然增值都只能由政府代为回收归于全社会所有，然后取之于民，用之于民，努力发展公共事业，促进经济、社会的发展。如图3所示。

4.2继续重视和发挥地租在增值收益分配中的作用

我国目前的土地出让方式包括划拨、协议、招标、拍卖和挂牌出让。对于土地制度改革之前及之后，划拨给党政机关、事业单位等的土地，不收出让金，但这些划拨的土地有一部分被用于经营活动，如出租办公楼宇、开办招待所和其他服务项目等。其经营收入落入土地使用者之手，没有缴纳地租，造成我国土地收益的流

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失。应当积极寻求解决办法，努力回收这些单位的土地经营收入。做好以市场方式出让的土地的出让金征收管理，主要就是要加大出让方式的监管力度，控制管理土地出让方式，有效杜绝土地出让过程中的投机情况的发生。 4.3调整现有地税税种，完善地税设计及征收制度

我国目前还是以计税方式为主对土地增值收益进行分配，但是从我国目前的税收制度来看，还存在着很多不足，因此必须完善我国的地税设计和征收制度。具体而言，主要涉及以下几个方面：

一是调整现有地税税种，该精简的精简，该增加的增加。目前我国的税收种类繁多，完全可以将相关的税种进行适当的整合。二是对土地增值税的征收，要按土地使用性质、使用时间、土地增值额的不同制定不同种类的税制，不能一刀切。对于土地使用者征税，应该按其土地保有年限的长短加以区别，对有明显投机性质的课以重税。三是，调整现行的土地增值税的征收范围，使土地增值税能覆盖引起土地增值的所有对象，采取全面征收的办法，在税目设置上，可以设置“土地租赁增值税”等新的税种。四是规范现行的土地及房地产计价方法和相关制度。建立健全以基准地价、标定地价、土地出让底价和房屋重置价格为主, 以房地产交易最低底价为辅的房地产价格管理体系；在税率设计上拉开差距。 4.4强化地费的征收，健全地费管理的相关制度

目前，我国的土地费用设置比较单一。我国的地费一方面比较少，另一方面征收的也不理想。不利于我国土地增值收益的合理分配和使用。而事实上，为了筹措城市基础设施建设和维护资金，我国已经在许多城市征收了以城市基础设施的受益者为对象的费。如城市建设维护费、小区配套费、公共设施配套费等。但由于名目繁多，正规性不强，不易被人理解及接受，建议借鉴美国的成功经验，统一为受益费。

4.5多样化管理手段，保障土地增值收益分配的活力

与国外及台湾地区相比，目前我国的土地增值收益分配管理手段还不够健全，政府职能不能得到充分发挥，影响了增值收益的分配，需要进行改革和完善。

一是要赋予地方政府更多的增值收益分配管理权限，以便因地制宜，合理制定不同区域、不同职能城市的增值分配管理政策。允许地方政府自己设置税种，根据本地区的情况制定合适的税率。二是要完善我国的税收辅助管理制度。应加强土地使用管理，控制土地行政划拨总量，保证土地能够正常进入市场交易。同时，进一步完善我国的土地与房地产转让管理制度。此外，还应完善我国的房地产产权管理

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制度。三是要丰富和完善我国土地增长收益分配的管理手段。建立和完善价格评估体系、产权登记管理体系、地产交易价格申报制度，研究城市土地储备的立法框架，分析现有土地储备管理的问题，逐步完善土地储备管理制度。

结 论

随着城市化的不断深入以及城市土地生产力的不断提高使得城市土地的地位和作用更加突出。我国对于城市土地增值收益问题的研究一直没有停止，恰当合理处理城市土地增值收益对城市化发展具有深远意义。当前，我国政府已经意识到该问题的重要性并为此做出了很多努力，但真正做到利益平衡尚有难度。所以，为了城市经济更好更快的发展，除了要借鉴其他国家或城市好的做法，更要结合自身国情，因地制宜，满足各方基本利益的同时，对公共利益也要有所裨益。要重视收益分配的“公平与效率”，要明确产权，合理分工，完善相关制度法规，为将来城市更好的发展创造良好的环境。

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