规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。规范性文件是政府和部门行政之源，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。加强对规范性文件的管理，确保规范性文件的质量和良性运行，对于规范政府的行政执法行为，推进依法行政，树立政府形象，具有十分重要的意义。对此，笔者以近年来规范性文件管理工作的现状为基础，探讨当前规范性文件管理存在的问题，剖析其产生的原因，并提出进一步加强规范性文件管理工作的对策。 一、主要问题
（一）制定形式不规范。在规范性文件制定形式方面，问题主要体现在：一是标题不规范。规范性文件的标题应标明本行政区域的名称或者制定机关的名称，如经有关部门批准的，还应在标题下面的括号内标明批准的日期和批准机关名称。除法律、法规另有规定的以外，规范性文件不得称：法、条例、实施细则、实施办法。但实践中，有不少规范性文件的标题要素不全，有的规范性文件还冠以“条例”“实施细则”“实施办法”，违反了《xx省行政规范性文件管理办法》等规定。二是结构不规范。规范性文件结构不同于一般的公文结构，一般由章、条、款组成，但有些行政机关不注意规范性文件制定的技术规范，借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。三是语言不规范。规范性文件的语言必须明确具体、准确严谨、通俗易懂、简洁精炼，但有不少规范性文件语言表达模糊不清，甚至出现常识性错误，如有的规范性文件里部门简称错误、计量单位错误等。
（二）制定程序不到位。有些行政机关在制定规范性文件时，没
有遵循必要的程序规则，制定程序随意性较大，不统一。问题主要体现在：一是制定出台规范性文件没有全部做到由法制机构统一审查把关。一些部门的文件起草机构未经法制机构审核把关，就直接送单位负责人审签，从而导致规范性文件的合法适当和法制统一得不到保障，甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。二是规范性文件的审查程序不规范。一些规范性文件未经认真的调研、论证、征求意见、等程序，就草率发文，或者未上政府常务会议审议，就由分管领导直接签发执行。
（三）文件内容不合法。有些行政机关制定规范性文件时，存在与上位法抵触、规定不适当等问题，违反了法制统一原则并侵犯了管理相对人的合法权益，从而远离了依法行政的目标。主要体现在：一是违法设定行政处罚。《行政处罚法》对行政处罚的设定及实施机关、实施程序等作了具体的规定，但仍有一些行政机关在制定规范性文件时擅自设定行政处罚或违法委托行政处罚权等。二是随意设定行政强制措施和行政许可。在没有上位法依据的情况下，有些规范性文件自行设定滞留车辆、物品、用具的行政强制措施，有的随意创设行政许可项目或增设实施行政许可条件。三是擅自出台税费、集资、基金等项目或违反国家规定减免税费等。如有些部门仍在规范性文件或办公会议纪要中擅自规定免收法定收费项目，为执法机关依法行政设置障碍。四是擅自变更或者自设行政管理权限。如在规范性文件中将依法应由某个行政执法部门行使的行政处罚权或行政许可权，规定由另一个部门或者概念不确定的“主管部门”行使，从而变更了法定行政执法主体的行政管理权限，在实践中引起执法矛盾。
（四）备案审查力度薄弱。规范性文件备案工作中仍然存在制而不备、备而不审，流于形式的现象。主要体现在：一是应备而不备，一些部门仍存在未报备或漏报备规范性文件的现象。二是报备不及时。根据有关规定，行政规范性文件制发机关必须在发文之日xx内报送备案，但每年报备的规范性文件中，未按规定时间备案的占相当大部分。三是备案形式不符合要求。有些部门报备规范性文件时，没有随
附备案报告、起草说明，或采用规范性文件复印件报备等。 二、原因分析
当前规范性文件管理还存在较多问题，究其原因，笔者认为主要有以下几个方面：
（一）规范性文件管理工作的制度还不健全。一方面，我国现行的立法体制存在缺陷。由于我国实行多级立法体制，而且《立法法》对地方和部门的立法权限和程序没有作出明确具体的规定，容易造成各立法主体在制定行政法律规范时各自为政、缺乏协调，其结果是法律、法规、规章确定的对同一问题的行政主管机关不一致，职能分工不统一，从而导致对同一个问题各行政执法部门依据不同的法律规范制定出不同的行政规范性文件，造成规范性文件相互矛盾、重复和管理失控，影响了法制统一和权威。另一方面，规范性文件管理的一些具体工作制度尚未建立，或者虽有建立，但未得到有效执行。如有些行政机关虽制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但起草工作人员的程序意识淡薄，未按规范操作；
有些行政机关缺乏制定规范性文件所必需的民主程序，没有制定和落实规范性文件发布前的合法性审核、集体审议等制度，影响了规范性文件的质量。
（二）对规范性文件管理工作在思想认识上还存在偏差。一些部门负责人法律意识不强，还在一定程度上受人治思想影响，制定规范性文件的出发点不是处于对公民、法人和其他组织负责的态度，行政相对人参与很少或者没有参与，导致很多规范性文件脱离了社会生活的实际需要。另外，一些部门在制定规范性文件时，不是站在国家和政府的角度来衡量各种利益关系，而是过于看重部门的权力和利益，忽视了维护法制的统一。此外，还存在规范性文件起草、审核的人员素质不够高，法律意识和责任心不够强等问题。
（三）法制机构人员配备不到位。目前政府及部门法制机构的人员编制配备与加强规范性文件管理工作的要求还不相适应，现有力量难以承担日益繁重的规范性文件管理工作需要。就云和县政府而言，
仅配备了1名专职政府法制工作人员，在客观上制约和影响了规范性文件管理工作的深入开展。而一些部门不重视发挥法制机构对规范性文件的审核把关作用，规范性文件发布前不经法制机构审核或者对其提出的合理意见不予采纳，从而导致了违法或不当的规范性文件的产生。 三、对策建议
规范性文件质量的高低事关依法行政大局。因此，要严格依法行政，首先必须进一步加强规范性文件的管理工作，通过制定和实施高质量的规范性文件来规范行政行为，提高行政效率，树立政府的权威和良好形象。现笔者就进一步加强规范性文件管理工作提出以下几点建议：
（一）坚持依法行文，提升为民意识。要进一步提高各行政机关对规范性文件管理工作重要性的认识，特别是要清醒认识到到此项工作事关法治建设，它在依法行政工作中占据着重要位置。因此，我们要把规范性文件管理工作列入重要议事日程，各级领导要带头严格执行《监督法》《xx省行政规范性文件管理办法》等法律法规及相关制度，并且要及时研究解决在规范性文件管理过程中遇到的相关实际问题。规范性文件制定决策者和具体起草者必须强化法治意识，淡化人治观念，要树立“规范性文件是行政立法活动的有机延伸”的观点，坚持依法行政，以法制约束行政权的行使，推动行政机关转变职能。此外，在制定规范性文件时，要以人民利益为本，以公共利益为主，以多元利益的妥协为基调，摒弃地方利益和部门利益，切实维护社会主义法制的统一。
（二）规范制定程序，保障文件质量。法治的基本要求是依法定程序办事，规范性文件的制定也要严格依照法定权限和程序进行，确保规范性文件的质量。因此，对规范性文件制定程序必须予以统一规范，要建立健全并落实好规范性文件的起草、审查、审议、公布、备案等制度。一要做好规范性文件的规划工作。通过编制和实施规划，促使各个行政机关各负其责，并使规范性文件与社会生活相协调。二
要做好规范性文件的起草工作。在制定规范性文件时，要遵守民主参与和效率原则，吸收利益相关人参与到规范性文件起草过程中来。通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及分歧较大的问题要及时进行沟通协调，使规范性文件制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道。三要健全规范性文件的审查程序。规范性文件起草后必须经法制机构进行合法性审查，未经审查的，不得上报审定或签发。法制机构应做好以下几个方面的审查工作：1.内容是否合法，是否与其他规范相抵触；
2.内容是否合理适当；
3.涉及其他部门的管理权限是否已经协调；
4.文字的表述、文种使用、文本格式是否符合法定要求。四要确立规范性文件的公告程序。对于重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案要通过政府网站或公开发行的报纸等予以公布，向社会广泛征集意见。同时，进一步明确规定规范性文件通过后，未向社会公布的，不具有约束力，不得作为实施具体行政行为依据。 （三）强化备案清理，维护法制统一。备案审查是规范性文件管理的一种重要方式，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，我们必须不断加强规范性文件备案管理各项工作：一是制定机关要从依法行政的高度，充分认识规范性文件制定和报备工作的重要性，要严格遵守审核程序，及时报备规范性文件，并按审查意见和要求及时纠正违法或不当的规范性文件。二是备案审查机关要严格执行备案审查制度，不断加大审查工作力度，严把规范性文件的“审核关”，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件，切实解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审、审而不纠”的问题。三是要加强备案管理工作相关制度建设。要建立健全相应的备案登记制度、公布制度、核查制度、通报制度，形成比较完备的备案管理流程。四是要建立和完善规范性文件的定期清理制度。对规范性文件的定期清理工作应当每年进行一次，对不适应客观情况
和发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件，应及时进行相应修改或废止，并向社会公布。全面推行规范性文件有效期制度，暂行、试行的规范性文件自施行之日起不超过3年；
其他规范性文件除需要长期执行的外，有效期自施行之日起不超过5年，有效期届满自动失效。
（四）加强监督管理，严格责任追究。要进一步健全规范性文件监督管理工作机制，确保工作部署到位，责任落实到人。按照“谁制定，谁负责”的原则，积极预防和处理规范性文件的法律争议，畅通群众对规范性文件的监督渠道。法制和监察机关要切实做好对单位制定规范性文件的监督检查，加大违法责任追究力度。对不履行规范性文件合法性审查、统一发布、报送备案等法定程序，以及因规范性文件违法引发社会公众投诉的情况，政府法制机构要及时予以通报批评并向监察机关反映，提出处理意见和建议。行政机关未依照法定程序制定发布规范性文件，或因规范性文件违法对行政管理对象合法权益或者社会公共利益造成损害的，应严格追究制定机关和有关人员的行政过错责任。
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