西方警务革命对我国警务改革的启示

２０１５年３月　武警学院学报　Ｍａｒ．２０１５　第３１卷第３期　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＣＨＩＮＥＳＥ　ＰＥＯＰＬＥ’Ｓ　ＡＲＭＥＤ　ＰＯＵＣＥ　ＦＯＲＣＥ　ＡＣＡＤＥＭＹ　Ｖｏ１．３１　Ｎｏ．３　西方警务革命对我国警务改革的启示　●岳清春　（武警学院部队管理系，河北廊坊摘０６５０００）　要：立足于西方警务变革的基本规律，结合我国警务改革实践，从警务资源配置、警务生成模式、警务反应机制以　及警务激励措施等方面为我国未来警务改革提出相关政策建议。　关键词：警务革命；机制；理念；路径　中图分类号：Ｄ５２３．３　一文献标志码：Ａ　文章编号：１００８—２０７７（２０１５）０３—００９３—０４　、西方国家的警务革命　响，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍。本　次革命的核心在于使警察只对法律负责，逐渐向打　击犯罪的单一角色转变。由此，警务工作内部分工　（一）警务革命　１８２９年，英国内政大臣罗伯特・比尔提请议会　通过了《大都市警察法》，以此建立了伦敦大都市警　察。这标志着现代意义上的警察制度正式诞生。罗　伯特・比尔是公认的“现代警察之父”，他对警察制　度的开创性工作被称为第一次警务革命。此后，世　界警察制度经历了四个发展时期，每个阶段都蕴含　了革命性的创新，在警务理论和警务实践方面不断　取得新的突破。　更加专业化，警察角色与公民角色分离。　第三次警务革命以警察现代化为标志。２０世纪　３０年代以后，西方主要资本主义国家逐步完成了警　察的现代化，各国的警察人数、警务费用都在高速增　长。本次警务革命立足于使警察成为“打击犯罪的　战士”，通过实现“四个现代化”（车巡代替步巡，通　讯现代化，计算机革命，个人装备现代化），不断提升　警务工作的效能。其中，通讯现代化是本次警务革　命的关键环节。“四个现代化”使警务工作焕然一　新，为警务快速反应机制奠定了坚实的基础，这也是　警务工作最辉煌的一个时期。同时，在此阶段以打　击犯罪为主的导向走向极端，尽管警力持续增加和　权力不断扩大，但是犯罪率却出现了上升的态势，这　也促生了第四次警务革命。　第四次警务革命以社区警务运动为标志。社区　警务运动又被称做“新警察模式”，最早由英国社区　警务之父约翰・安德逊提出。他强调：警察现代化　第一次警务革命以现代警察制度建立为标志。　１８世纪以来，工业革命对西方社会结构产生了深远　的影响，尖锐的阶级矛盾使原先的政治生态和社会　秩序受到冲击。为了有效应对日益增长的犯罪与紊　乱的秩序，英国议会通过了《大都市警察法》，现代意　义上的正式警察（职业制服警察）正式出现。第一次　警务革命将警察定位于公民的角色，正如罗伯特・　比尔所说：“警察就是公众，公众即为警察。”作为与　旧警察制度的分水岭，此后的警务工作侧重以预防　为主，倡导服务理念，重视警民关系。　第二次警务革命以警察专业化为标志。１９世纪　应偏离强调提高警察比例、高装备现代化的美国模　式，社区警务是警务现代化之后警务改革的必然方　向。　社区警务的基本原理是：社会是产生犯罪的根　末期到２０世纪初期，世界多数国家的现代警察制度　正处在起步阶段，美国首先开始了警察专业化运动　（警察独立执法运动）。由于当时美国警察缺乏培　训，效率低下。同时，由于受到各类政治集团的控　制，警务工作腐化问题层出不穷。国际警长协会主　席理查德・西尔威斯特倡导了警察专业化运动，旨　在通过专业化摆脱地方政治集团对警务工作的影　收稿日期：２０１４—１１一Ｏ１　源，抑制犯罪的主力军也在社会。因此，警察的社会　公仆的角色应该重新得以回归，在这个过程中警察　打击犯罪的作用不仅没有弱化，反而能够得到进一　步提升。警务改革应该以传统理论的继承和突破为　先导，以社区警务为载体，以动员社会力量为关键，　作者简介：岳清春（１９８４一），男，山东东营人，讲师。　・９３・　岳清春：西方警务革命对我国警务改革的启示　警务实践，走出了一条中国特色的警务改革之路，具　体体现在以下四个方面：　一一”改革为例，将巡警和刑警的警员充实到一线派出　所，尽管基层力量得到充实，但是巡警和刑警职能由　强变弱，专业化优势难以凸显（尤其是巡警的警力削　减后，其社会维稳的作用受到抑制）。而在基层一　是警务改革由单一型向多元型方向发展。我　国早期的警务改革重点在于组织体系和警力配置方　面，改革开放以后逐渐走上专业化、信息化以及社会　化等多元改革之路，从而形成了多种理念和多种警　务模式并存的有中国特色的“集合型警务”。　二是警务模式由粗放型向集约型方向发展。一　线，尽管日常的业务压力得到缓解，但是“打、防、管、　控”的战斗实体没有发挥其内在效能。　３．警力反应机制不完善　受第三次警务革命的影响，为了提高警务装备　方面，整合警务资源，打造共享平台。过去警务工作　主要侧重于警力建设和集中整治，当前逐渐转向警　务部门、警力资源、警种职能以及信息资源的有效整　合。另一方面，精简组织层级，提高指挥效能。上海　等地区开始探索扁平化的警务指挥模式，从原来的　市公安局、公安分局、派出所等三个层级指挥，直接　精简为市公安局对派出所的二级指挥　Ｊ。　三是警务机制由静态封闭向动态开放发展。过　去警务工作主要讲求运用有限警力资源发挥最大社　会效能，警力与民力互动性不足。当前警务工作开　始从一元主体的管理模式向多元主体的运行机制转　变，逐渐探索出一种动态社会环境下防控一体的全　时空管理机制，以通过“无穷民力”解决“有限警力”　问题。　四是警务理念由管控型向服务型发展。群众路　线是我国警务理念的灵魂所系。尤其是在“以人为　本”的法治社会中，随着互动式警务、开放式警务、民　意式警务等服务型警务模式的出现，警务工作的服　务性更加凸显。当前“为民服务”的理念已渗透到警　务宗旨、警察职责以及入警宣言等各个方面，使警务　工作更加趋向全民性、开放性和人本性。　（三）存在问题　１．警力资源配置不合理　一方面，警员数量严重不足。警力不足是困扰　我国警务工作的一个历史性问题。据统计，美国警　员与总人口比为１／２６７，英国为１／２８８，日本为　１／４３４，而我国警员与总人口比例为１／６２５，远远低于　世界发达国家水平。＿５　另一方面，警力资源有待优　化。我国警力资源长期存在着机关与基层结构性失　衡问题，各级公安机关内部警力相对集中，基层一线　警力相对分散，严重制约了警务工作的防控能力。　２．警力生成模式不专业　我国在推行“一警多能”的过程中，在一定程度　上实现了警务工作的有机融合，但是也影响了专业　化警种的生成模式。以民警、巡警与刑警的“三警合　的现代化水平，需要建立起快速反应型的警务模式，　其结果形成了一种被动反应式警务。首先，目标定　位不断细化，导致警务工作服务社会与深入群众的　职能被淡化；其次，作为一种事后补救，难以形成防　控一体的警务机制；最后，过度依赖警务装备，忽视　警民关系的重要性。　４．警力激励方式不合理　一方面，警务经费严重不足。据统计，从警务经　费支出占国家财政总支出比例来看，发达国家平均　为３—５％，发展中国家达到９％，而我国仅为１％。　经费的短缺严重制约了警察的工资水平和福利待　遇。另一方面，晋升空间相对狭小。我国公安机关　的领导职位明显低于国家机关的平均水平，这不仅　不利于警务人员积极性的发挥，也影响了警力资源　的层级优化。　三、我国警务改革的政策建议　警察作为人类社会发展到一定阶段的必然产　物，在纵向上既有一定的历史延续性，在横向上也存　在着发展的区域协调性。尽管西方发达国家与我国　在政治制度、社会经济以及历史发展方面存在着重　大差异，但他们所经历的四次“警务革命”对我国警　务改革具有重要的借鉴意义。因此，我们要立足基　本国情，积极吸收每次“警务革命”的发展成果，真正　探索出一条具有中国特色的警务改革之路。　（一）优化警务资源配置　从历次“警务革命”看，都是在围绕如何发挥警　力资源效能上着手创新，其重点在于平衡警力资源　与社会需求的矛盾问题。英国警务理论学家约翰・　安德逊在其著作《从人力资源到观念的转变》中提出　了“无增长改善论”，即警察机关在不增加人员编制、　器材装备的前提下改善与提高警力。　这一理念对　于缓解我国警力资源供需失衡具有重要的指导价　值。从具体内容来看：一是积极推进社区警务建设，　通过整合多元力量构建防控一体的社会体系，以破　解警力资源的发展瓶颈；二是提高警力资源质量，通　・９５・　《武警学院学报｝２０１５年第３期（总第２２７期）　・外警研究・　过强化对现有警员的教育培训，以警力质量弥补警　力数量的不足；三是改革警务组织机制，通过构建　“金字塔”型的科层制结构，将警力资源真正充实到　一落到实处，又要继续发扬警务责任区的优良传统，通　过加强多元调解、治安保护以及治安联防等方式将　社会治安问题解决在萌芽状态。　（四）健全警务激励措施　线工作中去；四是丰富警务主体结构，根据社会治　安形势的需要，适当扩充安保人员和合同雇员的数　量，将更多的警力资源从非警务工作中解脱出来，用　有限的警力资源满足社会基本需求。　（二）完善警务生成模式　从第二次“警务革命”的发展历程来看，专业化　从后现代的“警务革命”来看，西方国家把激励　工作视做警务发展的内在动力。调动和激发警员的　积极性、主动性以及创造力，使有限的警力资源发挥　无限的能量，逐渐成为未来警务发展的方向。从我　国警务改革实践来看，需要从四个方面建立起有效　是孕育优势警力的重要途径。如今我国警务发展的　的激励措施。一是健全福利保障制度。既要通过改　专业化集中体现在警务工作专业化、警员素质专业　善保障结构来提升警员福利水平，又要通过优化薪　化以及警务过程专业化三个方面。警务工作专业　酬结构来激发奉献精神。二是完善职务晋升机制。　化，是指相对于审判机关和检查机关，公安机关要合　通过引入公平竞争机制和完善工作考评机制，杜绝　法和合理地行使执法权力，使审判权、检察权以及侦　“论资排辈”和“任人唯亲”现象出现，充分调动起警　查权相互制约、相互监督；警员素质专业化，是指培　员的积极进取精神。三是科学运用目标激励。采取　育警员专业化素养和专业化精神，以确保警务工作　“目标管理法”将组织目标与个人目标有机结合，以　的科学性和有效性；警务过程专业化，是指警务工作　提升组织目标的效价和期望值。四是构建多元奖励　必须严格依照法律法规的规定，以保证警务活动能　体系。激励工作要充分考虑主体的目的性、客体的　够在法律框架内有效进行，从而能够符合执法专业　多元性、效果的持久性、方法的具体性以及行为的过　化的发展方向。　程性，以建立健全灵活的奖励制度。　（三）提升警务反应机制　在后两次“警务革命”中，在提升警务反应机制　参考文献：　方面出现了工具理性和价值理性两种不同的价值取　［１］西方国家的四次警务革命［Ｊ］．上海公安高等专科学校学报，　向。前者片面地追求警力资源数量和装备现代化，　２００５，（６）：９２．　导致警务工作与社会关系的疏远，进而丧失了掌握　［２］王大伟．新警察专业化论［Ｊ］．中国人民公安大学学报：社会科学　版，２０１２，（６）：３４．　社情和快速反应能力。后者通过推行社区警务模　［３］胡荣．论我国警务改革的特点、动因及方向［Ｊ］．北华大学学报：　式，以目前的警务社会化方式取代以前的机械专业　社会科学版，２０１４，（４）：１ｌ１．　化手段。对我国而言，这两方面都有积极的借鉴意　［４］陈军生．浅谈我国警务改革发展问题［Ｊ］．公安研究，２０１３，（８）：　义。一方面，坚持走好科技强警之路，警务工作要加　８０．　大科研投入，推动科技创新，形成以先进科学技术、　［５］卫洪良．论社会管理创新视野下的警务改革［Ｄ］．西南政法大学，　２０１２：２２．　现代警务装备、信息化系统支撑警务工作的新格局；　［６］李战国．关于我国警察福利待遇的调查报告［Ｊ］．福建公安高等　另一方面，我国警务工作应该结合国情和社情，科学　专科学校学报，２００９，（５）：２８．　贯彻“社区警务”理念，既要继续坚持以基层一线为　［７］崔磊．英国警务改革考察及其对我国警务改革的启示［Ｊ］．公安　基础的群众路线，通过多种途径将“群防群治”工作　研究，２０１１，（２）：８０．　Ｔｈｅ　Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　Ｐｏｌｉｃｉｎｇ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　Ｏｖｅｒｓｅａｓ　Ｐｏｌｉｃｉｎｇ　Ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ＹＵＥ　Ｑｉｎｇ—ｃｈｕｎ　（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｆｏｒｃｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｔｈｅ　Ａｒｍｅｄ　Ｐｏｌｉｃｅ　Ａｃａｄｅｍｙ，Ｌａｎｇｆａｎｇ，Ｈｅｂｅｉ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ　０６５０００，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｉｓ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｌａｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｗｅｓｔｅｒｎ　ｐｏｌｉｃｅ　ｒｅｆｏｒｍ．Ｓｏｍｅ　ｒｅｌｅｖａｎｔ　ｐｏｌｉｃｙ　ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ　ａｒｅ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ　ｉｎ　ｔｅｒｍｓ　ｏｆ　ｐｏｌｉｃｅ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ，ｐｏｌｉｃｅ　ｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ　ｍｏｄｅ，ｐｏｌｉｃｅ　ｒｅａｃｔｉｏｎ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ　ａｓ　ｗｅｌｌ　ａｓ　ｐｏｌｉｃｅ　ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｆｕｔｕｒｅ　ｐｏｌｉｃｅ　ｒｅｆｏｒｍ．Ｉｔ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｏｎｌｙ　ｏｆ　ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｃｅ，ｂｕｔ　ａｌｓｏ　ｏｆ　ｓｏｍｅ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｖａｌ—　Ｈｅ　ｔｏ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｐｏｌｉｃｅ　ｗｏｒｋ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｐｏｌｉｃｉｎｇ　ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ；ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ；ｃｏｎｃｅｐｔ；ｐａｔｈ　．９６・