书写扶贫开发中国故事

作者：张兵

来源：《民生周刊》 2018年第22期

“精准扶贫最大的难度是不平等程度日益加剧，必须使用超常规扶贫，也就是说，没办法依靠常规经济发展，像改革开放初期那样，让贫困者走出贫困。”

从1978年到2017年，我国农村贫困人口减少7.4亿人，年均减贫人口规模接近1900万人。2017年末，农村贫困发生率为3.1%，贫困人口规模为3046万人。

从20世纪“八七”扶贫攻坚计划开始，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和雨露计划为两翼的“一体两翼”扶贫战略。按照人均年纯收入2300元的标准，中国现有农村贫困人口3000万左右，依照以往每年减贫1000多万的速度，到2020年，中国将进入一个没有绝对贫困的时代。

“ 从上世纪8 0年代中期开始的有计划、有目标的专项扶贫，到区域性瞄准，然后到现在贫困群体瞄准，中国扶贫攻坚经历了3个阶段。”国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云说。

河边村实验

“2015年初，我回到20年前实施国际扶贫项目的云南边境县勐腊县，本来以为那里的乡村已经摆脱贫穷，但眼前的一幕幕情景，让我反思多年扶贫研究的价值所在，基层扶贫到底难在哪里？”谈起小云助贫中心创立初衷，李小云说，“我想将自己这么多年国内与国际扶贫的理论与经验在这样一个贫困山村做公益实验，也希望让我的扶贫研究更接地气。”李小云长期关注扶贫，被公认为是国内农村扶贫和发展理论研究方面的权威。他从上世纪90年代中期开始从事扶贫政策和扶贫实践研究工作，积极倡导和实践“参与式扶贫”。

上世纪90年代，李小云曾在北京延庆、宁夏盐池、云南红河等地开展小额信贷与社区发展实践。受国务院扶贫办委托，他开展过新世纪第一个10年农村扶贫开发战略的政策研究，其研究成果《村级扶贫开发的框架与方法》被政府采纳。

2015年5月，李小云在西双版纳勐腊县注册成立小云助贫中心。

作为国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会成员，李小云深入勐腊县贫困瑶寨河边村。他发现，河边村2015年人均年可支配收入为4000元左右，而年支出超过5000元，几乎家家负债。低收入严重影响下一代的教育和疾病治疗。村内没有一处安全住房，道路没有硬化，雨季通行困难，影响生产生活。村民收入主要靠甘蔗种植和在热带雨林中采集砂仁。

“河边村，就是一个非常典型的陷入贫困陷阱中的村庄，叫深度性贫困村，如果没有一个超常规的措施，通过一般扶贫措施，是不可能脱贫的。”李小云告诉《民生周刊》记者，“中央在精准扶贫过程中，就是需要通过一些‘超常规’手段，让处于结构贫困下的人能够迅速走出贫困陷阱，这是精准扶贫最根本的意义！”

李小云提出，利用河边村的自然景观资源，冬可避寒、夏可避暑的气候资源及瑶族文化资源，发展高端会议休闲为主导产业，特色农产品为辅助性产业，以及种养业为基础性产业的复合型产业体系。

他还提出“嵌入式瑶族民居”的概念，避免千篇一律的民宿模式，打造传统与现代相结合、客居与主居相融合的瑶族特色民居，同时提出“包容性休闲旅游”概念，即尽可能避免有实力的外部公司直接介入、截取贫困农民最大收益的弊端。

如今，在河边村，一座座具有瑶族特色的木楼拔地而起，错落有致，村容整洁，基础设施完善，4G网络入户到家，村道也进入景观绿化阶段。

“河边村面貌发生了根本变化，农民收入有了很大提高，最大的一个经验是，地方必须能发育出具有特色、能大幅度提高农民收入的产业。”李小云认为，“对整个村庄，包括厕所、猪圈等方面进行综合改造，河边村是一个精准扶贫和乡村振兴有机对接的实验。”

贫困县扶贫

河边村的变化是脱贫攻坚战役中很普遍的一个案例，从黄土高坡到雪域高原，从西北边陲到云贵高原，中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了史无前例的成就，尤其是党的十八大以来精准脱贫方略的实施，为全球减贫提供了中国方案和中国经验。

“从贫困人口减少、最终告别绝对贫困的角度来说，这场扶贫攻坚战的意义是广泛而深远的。”李小云说，“通过全国动员，中央集中领导，使得全社会再次认识到了不忘初心，认识到了社会主义制度的优越性，作为社会主义国家，发展过程中永远不能忘掉贫困人口，所以，从政治意义上讲是很深远的。”

1978年，国家统计局划出的贫困线是100元。按这个标准计算,当时全国贫困人口规模为2 .5亿人，占全国人口总数1/ 4，占当时农村人口总数的30%，占世界贫困人口总数的1/4。

这一时期的脱贫重点在农村。党的十一届三中全会后，家庭联产承包责任制逐渐推行，改变了此前的人民公社体制，解放了农村的生产力，激发了农民生产热情。没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，减少一半，贫困发生率降为14.8%。

1986年成立了专门的扶贫机构—国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组），在全国范围内有计划、有组织地开展大规模扶贫开发工作，使得政府主导下农村扶贫更加规范化和制度化。

这个时期，按照世界银行制定的人均纯收入370美元的标准，中国还有2.1亿贫困人口，占世界贫困人口总数的1/5。

这一时期，国家确立了4个方针：一是贫困地区经济开发方针，二是制定专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施，三是对18个集中连片贫困地区实施重点扶贫开发，四是确定贫困县扶持标准，将70%扶贫资金用于贫困县。“我国从1986年开始实行专项扶贫计划以来，第一个阶段是基于瞄准贫困县展开扶贫，这个扶贫主要是针对贫困县为单位的落后地区的基础设施，通过基础设施改善，提升贫困县发展能力。这个阶段也强调瞄准贫困人员，但还是区域性瞄准机制。”李小云说。

1994年，在全国农村基本解决温饱问题的基础上，国家颁布实施 《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。要实现救济式扶贫向开发式扶贫转变，不同政府部门制定本部门方案，在资金、技术、物资上倾斜，实施信贷优惠、财税优惠、经济开发优惠政策等。

到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，中国农村绝对贫困人口从1993年的8000万人，下降到2000年的3209万人，贫困发生率下降到3.4%，解决了两亿多农村贫困人口温饱问题。

“超常规”扶贫

2 0 1 1 年， 《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》颁布实施，这是一个重要时间节点，扶贫标准大幅上调至人均年收入2300元。我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

这一阶段的一个特征是，扶贫开发进一步深入，下沉到贫困村，将农村贫困人口中最低收入者作为扶持开发对象。另一个特征是，农业产业化开发扶贫，将贫困地区的农业与市场对接，使农业产业化，同时改善基础设施。

李小云认为，进入新世纪后，由于区域性瞄准机制不利于直接瞄准到贫困者。596个贫困县，实际上只覆盖将近50%的贫困人口。区域性瞄准机制使不少贫困人口没能统计进去。因此，在新世纪第一个10年农村扶贫战略中，采用了贫困村瞄准机制。

到2020年，要稳定实现贫困对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，使贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距，这就是目前广为人知的“两不愁”和“三保障”。

2013年以来，中央不断强化扶贫开发工作。2015年，国家提出实施精准扶贫战略，到2020年农村贫困人口要精准脱贫。

在李小云看来， 精准扶贫更强调“ 精准”，也就是更强调谁是贫困者，谁是贫困群体，造成贫困的原因是什么，如何精准施策。“精准扶贫是一个真正的贫困群体瞄准机制，通过建档立卡，强化了对贫困群体的瞄准。”

“精准扶贫最大的难度是不平等程度日益加剧，必须使用超常规扶贫，也就是说，没办法依靠常规经济发展，像改革开放初期那样，让贫困者走出贫困，这是最大的难度。”李小云认为。