河南省农村土地流转存在的问题及对策

河南省农村土地流转存在的问题及对策

作 者：王永辉 指导教师：李益民

摘要：当前，家庭联产承包责任制已经不能满足农村经济发展的要求，实行土地承包经营权流转在某种意义上成为农村经济社会发展的必然要求。在概述农村土地流转的基础上，分析了河南省农村土地流转存在的问题，并有针对性地提出了对策建议，以促进河南省农村土地流转不断发展完善。

关键词： 农村土地流转；河南省；农村经济；发展

人类，是地球上智慧最高的生物群体。人类的生存发展需要众多资源和资料，纵观人类的进化和发展历程，我们不难发现其中土地资源是最重要并且最不可或缺的。我国是世界上众多农业国家中的重要一员，农业、农村和农民问题是我国历史上发展始终面临的问题，也是现代化建设过程中的一个突出问题, 而土地问题又是“三农问题”中最关键的一个问题。我国的改革开放政策，是首先从农村开始实施的, 农村经济体制改革之初，在农村土地使用方面的政策，我国实行家庭联产承包包责任制的土地制度。这项土地制度在推动农村经济发展的过程中起到了不可替代的作用，但是随着改革开放在各领域的进一步推进，家庭联产承包责任制弊端日益显现，已经不能满足当前乃至未来农村经济发展的要求，当前的农村经济发展存在的问题和将来农业现代化的发展需要迫切的要求在农村大力推行土地流转。

一、 农村土地流转概述

（一） 农村土地流转的概念

所谓农村土地承包经营权流转，指的是农村土地使用权的流转，就是指有些农民因为其他原因不想耕种或无暇耕种土地，将这些土地的经营权流转给其他人或组织，但是其本人保留土地承包权，只是把使用权委托给被土地承包人。农村土地流转是促进城镇化的快速发展的一大推动力，也是推进农业机械化、现代化、规模化的必然选择[1]。

（二） 农村土地流转产生的背景及原因

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1.农村土地流转产生的背景

第一，在城市化的推动下，大批农民进城打工变身为农民工，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全。先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低。

第二，城乡二元体制束缚了农村的发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。基于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入。

第三，党在党的十七届三中全会曾提出：我国农民始终对土地享有承包权，这项权利符合我国的基本国情，符合当前农村经济发展需要，我们要切实保护农民对土地的承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。当年的中央1号文件同时也规定：在我国无论什么地方推行土地流转，都不得私自变更土地集体所有性质，坚持其公有性质原则上不能擅自将流转的土地用作其他用途，要切实保障农民土地承包的合法权益。

2.农村土地流转产生的现实原因

第一，农村耕地承包经营成本比较高，但是收益却很低。在二零零三年之前，农民一直坚持着上缴农业税的传统。农业税是一个古老的税种，从古代开始，统治者就要求农民每年都要上缴农业税，农业税在一定程度上加大了农民的负担，原本种地投入大却收获低，付出和收获不成比例，再加上要上缴农业税，这样就打击了农民种地的积极性，所以一些农户便会把土地承包给其他人耕种。许多进城打工、做生意的农民，常年不能回家，这样他们的土地无人照看，因此土地就会产量大减，甚至荒废掉，为了改变这种情况，他们就开始和亲朋好友协商，让亲人或朋友帮他们照看土地，并自愿的达成相关协议，决定如何划分土地收益。以上因素是导致农村土地流转的众多因素中的一个。

第二，农村失地农民向服务业等第三产业转移。土地二轮承包时“增人不增地，减人不减地”的原则，使得人多地少这一问题变得更加明显易见。我国是个人口大国，是世界上人口最多的国家，同时我国的国土面积

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在全世界排第三，但是直接可耕种面积却不多，甚至低于国际平均水平，因此我国存在人口过多，耕地较少，现有耕地不能满足人口需求的问题。这种问题导致许多无地或则少地的剩余劳动力离开土地而进城务工，为了使一家人能够在一起，经常拖家带口的迁往城里安家定居。这样一来农村就会有更多的天地被闲置无人耕种，如果这些耕地一直无人照看，就会抛荒而产生不了任何价值，与其让这些土地抛荒，还不如把它委托给其他人耕种，发挥其价值，于是便将经营权委托给他人。

第三，农村产业结构调整的需要。为了实现农业产业化、现代化、机械化，就要实行规模化、专业化经营。而调整农业产业结构是实现规模化、产业化的不二选择。因此要倡导众农户将田地流转给那些承包大户，以便于他们实行产业化经营，调整产业结构，促进农业现代化、机械化、产业化。

（三）土地流转的好处

1. 有利于提高农业生产效率。由于推行了土地流转，许多有利于农村经济发展的资本迅速涌进农村，这在一方面会大大提高农产品的生产效率，另外承包大户通过租用土地，会使许多土地连接成片，有利于实行规模化和机械化生产，这必将提高农业生产效率。

2. 各种资源涌入农村，缓解农村经济发展资源不足的矛盾。土地流转为有心投资农业的企业和商人提供了机会，即无需担心政策的支持和保证，又不需花费巨资购买土地经营权，在政策允许和农民自愿的情况下，通过大量的土地流转，就可以促进农业现代化和产业升的快速发展[2]。

3. 以土地为资本可使农民获得更多的利益。在我国，农民掌握的资源极少，而城镇居民拥有大量资源。缺乏足够资源也是制约农村经济发展的重要原因。土地流转是对农村经济利益格局的一次重新分配，可以使农民以土地为资本，利用土地获得收益[3]。

4. 农用耕地面积不断扩大，确保粮食安全。农村现有宅基地一般占地较多，随着农民进城居住数量的增加，农村宅基地改造为耕地并扩大耕地面积的可能性逐步变成现实。这有利于解决我国耕地面积少而人口过多的问题，缓解我国耕地资源紧张的局面，进而保证粮食安全。

5. 有利于促进集体经济的发展。由于农村土地属于集体所有，土地流转以后在利益分成中，相当一部分为集体所有，推行土地流转，可以提高

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农业生产率，能充分利用土地的价值，使土地产生更大的价值，有利于集体经济的发展壮大。

6. 有利于加快城市化进程、实现城乡一体化发展。随着农村土地流转问题的解决，一方面，部分农民将离开农村，转变为城市人口，并为城市和工业发展提供充足的劳动力，另一方面，随着农民移居到城镇，城市化进程必然加快，这会推动房地产、交通、医疗、教育及其他配套生活设施建设，在未来相当长一段时间内可以继续确保经济高速发展。

(四)土地流转的不利之处

1. 适应面窄且受益面小,不利于社会公平。我国土地质量天然良莠不

齐，在偏远的农村山区地区，土地贫瘠且本身利用价值小，而城镇附近的土地利用价值加大，这样以来，在城镇附近的农村实行土地流转其收益远远大于偏远农村或山区，这对于偏远农村并不公平，最终不利于总体社会公平和安定。既然推行土地流转是为了更好的发展农村经济，提高农民收入，改善农民的生活质量，那就应该更加注重公平问题，不能让农民在土地流转中得不偿失。

2.有些地区毫无目的的调整农业产品结构，危及农产品的安全供应。

在我国，水稻和小麦是种植最广泛的两种农作物，南方以种植水稻为主，北方以种植小麦为主，小麦和水稻的总产量在我国农产品年产量中占据着半壁江山。但是由于小麦和水稻种植周期较长，需要投入大量的人力物力，其收益和付出不对称，所以大多承包商可能为了追求经济利益，盲目调整生产结构，改变种植传统农作物的做法，转而种植能带来高额利润的经济作物，这种调整只顾经济效应而忽视了社会效应，不利于粮食的安全供应。

3.不利于土地投入和农业可持续发展。土地流转集中到种田大户手里

后，种粮大户往往会追求短期效益而以使用大量化肥的方式来提高农作物产量。另外，种粮大户追求短期效益考虑，在其经营的期间，也不可能对水利建设进行大量投资，他们可能会在承包期内为实现粮食稳产，对田间水利设施做一些缝缝补补的工作，甚至连基本的维修和保护工作也难以维持，加剧原有水利设施的衰败，这终将不利于农业的可持续发展。

4.给城市带来更多压力。从理论上讲，部分农民进城安居和就业有利

于城市化进程的推进，但是大量农民失去土地而进城有必然给城市带来压力。由于一些城市尤其是小城市发达程度较低，缺乏足够的资源和解决问

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题的经验，对于突然增加的大量人口而导致的问题可能无力应对，城市病的问题会更加突出，从而加大城市管理难度和压力。

二、 河南省农村土地流转中存在的问题

改革开放三十年以来，农村发生了天翻地覆的变化，农民们充分享受了党和政府三农政策带来的实惠，全省人民正朝着富裕的康庄大道行进着。农村改革，尤其是税费改革以来，农民的积极性得到了极大的提高，但是随着社会的进步以及第三产业的发展，在广大的农村出现了明显的土地流转现象。河南省是我国众多省份中的一个人口大省和农业大省，“三农问题”是河南省农村社会经济发展的重点问题，而推行农村土地流转是河南省“三农问题”的重点，大力推行土地流转也是确保粮食安全的有效途径。当前，河南省农村土地流转正在大力推行，并且取得了阶段性的成果，但是仍然存在缺乏经验、各种流转机制不健全等问题。

（一）农民缺乏土地流转意识

一方面，大多数农民知识文化水平不高，对国家的大政方针缺少足够的了解，也缺少个人的主见，认识不到土地流转的政策对推动农村经济发展会起到巨大的推动作用，也意识不到土地流转整个国家的经济发展中起到重要的作用；另一方面，我国农民自古以来就对土地有种特殊的情怀，他们觉得土地流转会让他们失去土地，所以对土地流转热情不够高，在农村，农民把土地看作最重要的生活资源，失去土地的承包经营权也就意味着失去了基本生活保障，所以有些农民宁愿看着自己的土地闲置也不愿意将其流转给他人。调查显示将近一半的农民认为土地对家庭非常重要，大部分农民认为土地对家庭很重要，由此可见，农民对于土地的依赖程度还是比较高的[4]。

（二）农村集体土地所有权不够明确

我国土地归属于两个主体，即表现为国家所有和集体所有，由集体行使所有权；城市和市郊的土地归属国家所有，由国务院代表国家行使所有权。农村和城市以外的及国家规定的除市区之外的土地归农村集体所有，农村集体土地的所有主体众多。一方面，我国颁布的土地承包法有关条款

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规定,农村土地，其所有权归集体所有,在农村推行土地流转必须遵循平等自愿的原则,其他任何组织和个人不得强加干预,流转的土地的价格有双方按照一定的标准自由决定,而转让收益归承包农户所得；另一方面，现行的物权法有关条款强调，农村集体所有的动产和不动产，其所有权归集体成员共同所有。而行使所有权的有时候是村集体，有时候是乡镇政府，而在村这一级，所有权界限并不明显，使得农村土地流转过程中,村级干部人员可能会为了谋取私利而暗箱操作[5]。

（三）土地流转的可操作性不够强

我国法律向来规定土地流转要坚持自愿公平的原则，并且明确指出，流转的土地其所有权仍归集体所有，且要注意坚持维护农民的合法权益。 因为土地和房屋都属于不动产，并且他们具有一定的关联性，一旦转让房产就一定会牵涉到土地使用权的转让。在我国，无论是农民还是城镇居民都不拥有土地所有权，只保留了土地使用权。如果只允许城市居民转让房地产，而农民不行，这样在法律上来说对农民是不公平的。调查显示，土地流转可以大大提高农民的收入水平、使得农民自由空间也变多了，还去除了许多不必要的麻烦，旱涝保收。因为当前政策只有顶层规划，还需要制定具体的政策细则来规范土地流转的运作[6]。

（四）交易中介服务体系有待完善

和大多数商品交易相一样，土地流转也需要一定的程序，而且是比商品交易更加复杂的程序，关系到众多所有权主体的更多方面利益,而且参与主体的素质良莠不齐,客观上没有办法全面了解这种复杂的流转程序[7]。这就要求要有功能完善的中介服务体系来为其服务，而我省当前并未建立起如此完善的中介服务体系，土地的供应方和需求方信息不对称,信息辐射范围小,这在一定程度上制约了土地流转发展速度,使土地流转的成本大大提高,限制了土地流转的区域范围。当前流行的土地流转机制，流转的形式单一,并且大多流程不够规范[8]。另外农民对合同方面的信息了解不够多，缺乏与合同相关的法律知识，在土地流转过程中很少签订合同，或以合同的方式确定经营权的流转关系，利益分配关系。

（五）农村社会保障制度缺失制约着土地流转

当前，在我国,农村土地制度实行的是家庭联产承包责任制，在这种制度的影响之下，土地对于中国农民来说，有着与众不同含义。不管是在家

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务农，还是进城务工,当他们面临各种风险的时候,都不能通过社会保障来分散风险,所以不愿完全放弃土地。在农村，土地具有养老功能，农村老年人属于一类特殊群体，他们大多年轻的时候没有固定的工作，所以年老之后不能像城镇老人那样以自己的退休金做后盾来养老，所以土地对于农村老人来说是其养老的重要保障之一。正是由于土地对于中国农民特殊的保障功能,即使进城务工的工资特别高,大多数农民也不愿意放弃种田,而是利用边打工边务农的方式,这就造成了土地承包经营权供给不稳定,也就从一定程度上制约了农村土地流转在更大范围内的展开[9]。

三、推动河南省农村土地流转发展的对策

（一） 增强农民土地流转意识

土地经营权流转是推动农村经济改革的一项重要任务，中央已经出台了一系列相关政策来推进土地流转的顺利进行。首先，向广大农民朋友普及有关土地流转的法律法规，帮组农民深入了解土地流转的政策，让他们准确的认识到流转土地不等于失去土地。其次，要坚决维护农民在土地流转中的主体地位，加强农民朋友的主人公感[10]。

（二）积极推进农村产权制度改革

随着经济的快速发展，农村集体资产产权存在这模糊不清的问题，这种问题制约着农村经济的进一步发展，因此要加快农村产权改革的步伐。农村产权制度改革必须坚持正确的改革方向。农村产权制度改革仍然要坚持农民作为产权制度主体的地位，切实保障农民的合法权益，坚持农民自愿的原则，以创新农村产权制度为重点，最大限度的发挥农民朋友的首创精神，调动广大农民参与积极性，并始终坚持公平公开公正的精神。用法律的形式经进一步保护农民对于土地的处置权。依据当前的基本国情，从农村的实际情况出发，深化农村集体产权的股份制改革，并创新多种改革机制，农村集体产权改革对农村经济发展具有重要意义，必须稳步推进。另外，明确农村土地所有权的行使主体，到底是由村一级行使还是有乡镇一级行使应当做出明确划分，禁止一些村干部利用所有权模糊不清的机会以权谋私。

（三）把握原则和规范稳妥运作

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纵观全国各地土地流转的进程，分析各地的实践特点，结合我省的实际情况，以下几点需要注意：首先，在土地流转过程中，农村土地所有权仍归集体所有，并且不能改变土地所有权，严格规范流转土地使用方向。其次，土地流转时，注意兼顾效率和公平，尤其要把公平摆放在突出位置，注意维护农民的合法权益。最后，有些土地是村镇统一承包给个人的，对于这种情况，应明确划分各方利益关系。根据土地本身的价值及其利用价值，科学地制定流转土地价格，在公平自愿的基础上做出最终定价，所得利润合理分配给农民。

(四) 进一步完善土地流转仲裁机构建设

目前，推动土地流转已成为促进适度规模经营和发展现代农业的重要内容，国家应逐步完善法律法规建设，加快土地仲裁立法进程，制定出台有关土地承包纠纷仲裁的法律，健全更为完善的、适合当前农村经济发展的法律体系。在处理土地流转各种纠纷问题方面，县乡两级政府是最基层单位，要发挥先进带头作用，投入更大的人力物力，不断的加强和完善土地承包仲裁体制建设，研究制定更多的惠农政策。乡镇企业要以农业为依托，发挥优势所在，为促进农村经济发展做出更大的贡献。政府应制更多有针对性的政策，加大扶持力度，提高发展空间，特别是要加大对农民专业合作组织发展的扶持力度。

（五）完善农村社会保障体系

当前，河南省农村地区社会保障制度严重不健全，农民不能通过社会保障体系抵御突发风险，因此对土地的依赖程度依然较高，这在很大程度上限制了农村土地的流转。鉴于此，要推动河南省农村土地流转的快速发展，必须进一步完善河南省农村的社会保障体系。政府要加强农村社会保障制度的设计和建设，提高农民工的参保率，提高统筹层次，提高覆盖范围，加大资金投入，减轻农民对土地的依赖程度，把更多农民从土地中解放出来[11]。

四、结论

由此可见，河南省农村土地流转机制尚未健全，各方面都存在不同程度的不足之处，仍然需要不断的进行研究，创新流转机制。农村土地流转是农村经济发展的大势所趋，是农村经济发展过程出现的新形式，但是存

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在着诸多问题：土地流转机制不健全、缺乏法律保障、农民的土地流转意识单薄、农村社会保障缺失等等。面临这些问题，地方政府和农民之间应建立良好的互动机制，以四个全面为指导思想，在不侵害农民切身利益、不违反有关法律规定的情况下，探索多种流转方式，来解土地决流转过程中出现的问题，为适应经济新常态、全面建成小康社会奠定良好基础。

参考文献

[1] 高翠丽，樊春辉.当前我国农村土地流转的问题及对策[J].科学发展，2011，（11）. [2] 刘战伟.城乡统筹背景下河南省农村土地流转问题研究[J].价格半月，2013，( 437). [3] 高瑞霞，杨凤霞.河南促进土地流转实现土地集约利用加快发展新型农业现代化研

究[J].科技论坛，2014，（18）.

[4] 王建增.河南省农村土地承包经营权流转问题研究[J].开发研究，2010，（05）. [5] 郝静.河南省农村土地承包经营权流转存在的问题[J].中州大学学报，2014，（04）.

[6] 李雅莉.河南省农村土地流转的现状及对策研究[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（06）.

[7] 高雅.河南省农村土地流转模式探析[J].河南农业科学，2011，（2） [8] 张舜.河南省农村土地流转问题探析[J].现代商贸工业，2010，(05).

[9] 高会静，胡岩等.河南省农村土地流转现状、特征及问题[J].当代经济，2015，(05). [10] 杜爽,赵红等.加快河南省农村土地流转对策探讨[J].学习论坛，2014，（10）. [11] 刘先壹.浅谈河南省集体土地使用权流转[J].南方农业，2011，（03）.

Problems and Countermeasures of land circulation of He Nan

Wang Yong Hui

Abstract：Currently, the household contract responsibility system has been unable to meet the requirements of the development of rural economy, the implementation of land contract management rights transfer in a sense to become the inevitable requirement of the development of rural economy and society. Based on an overview of the rural land circulation, this paper analyzes the problems existing in the rural land circulation in Henan Province, and

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puts forward some countermeasures and suggestions to promote the development of rural land circulation in Henan province.

Key words：rural land transfer；hen an; rural economy; development

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